Da Constituição de 1975 à Constituição de 2004: O Poder como factor determinante na evolução das instituições

Por Teodato Hunguana*

O Estado (em Moçambique) tem origem na Luta de Libertação Nacional conduzida pela Frente de Libertação de Moçambique. Tem origem no Poder gerado e desenvolvido pela Frente. Sendo a Frente uma organização político- -militar própria para conduzir a guerra, primava precisamente pelo alto nível de organização, de disciplina, de eficiência, entre outras características. Omito deliberadamente como característica a democracia, porque embora estivesse no seu ideário estabelecer uma sociedade democrática, e por mais democrática que fosse no seu funcionamento, não é certamente com democracia que se conduz uma guerra com eficiência e sucesso. Portanto, é o Poder oriundo destas circunstâncias que proclama a Independência e funda o Estado Moçambicano. Um Estado assente no poder unitário, na continuidade e desenvolvimento daquele poder nascido da Luta de Libertação Nacional. Esta é a essência da Constituição de 1975. Este poder unitário, por natureza e por definição, não conhece e abomina o conceito de separação dos poderes. Caracteriza-se pela unicidade e exclusividade. O que hoje conhecemos como poderes diferenciados e separados, não são, então, senão funções relativamente diferenciadas e separadas. Assim com a função judicial, com o legislativo, com o executivo, ou com a Informação, que não se assumia como «4° poder», mas como simples «destacamento avançado na luta de classes». É neste contexto que nascem as nossas instituições. Elas nascem numa relação de subordinação directa, sob a égide e como partes integrantes de um poder unitá- rio, único, exclusivo , excludente. O Estado e todo o seu cortejo de instituições, Da Evolução No entanto, a certo momento, algo começa a mexer neste bloco. Desencadeia-se um processo que, sem pôr em causa a sua coesão, promete introduzir uma dinâmica que, separando ou autonomizando funções desse poder unitário, poderia, com o tempo, levar a ulteriores desenvolvimentos do pró- prio sistema. Estamos em 1986, no processo que ficou conhecido como o da «desacumulação». Qual era a questão de fundo nesse processo, isto é, quais os seus objectivos e o que de facto aconteceu? A implementação do conceito de poder unitário tinha levado á concentração no Presidente do Partido Frelimo, das funções de Chefe do Estado, Chefe do Governo, Presidente da Assembleia Popular e Comandante-em-Chefe das Forças de Defesa e Seguran- ça. Porém, e face à complexidade crescente da situação política, económica e militar do País (estamos em plena guerra dos 16 anos), desencadeou-se um debate interno ao nível dos quadros mais proeminentes da Frelimo, que culminou na decisão do Comité Central, a 30 de Junho de 1986, «...sobre a necessidade de capacitar os órgãos do Estado para assegurar uma actividade permanente e eficaz das Assembleias do Povo e do Governo.» Tendo sido esse o fundamento expresso, adoptaram-se, na revisão da Constituição operada pela Lei N° 4/86, de 25 de Julho, de entre outras, as seguintes alterações de vulto: 1- A Assembleia Popular passava a eleger, de entre os Deputados, o seu Presidente, competindo a este convocar e presidir às suas sessões; 2- Introduziu-se o cargo de Primeiro-Ministro que passava a presidir ao Conselho de Ministros, sendo ele, portanto, o Chefe do Governo. Esta desacumulação de funções, sem constituir ainda uma verdadeira separação de poderes, abria, contudo, caminho para uma relativa afirmação das instituições ao nível do topo da pirâmide. A Constituição de 1990 Com a Constituição de 1990, introduz-se formalmente o Estado de Direito Democrático, pondo- -se termo ao sistema assente no poder unitário do Estado. Onde não existe a separação dos poderes ainda não há constitui- ção, proclamava Montesquieu no L`Esprit des Lois. Por aí se pode avaliar a importância histórica do advento desta Constituição de 1990. A separação dos poderes, os direitos e liberdades individuais, a liberdade de criação de partidos políticos, o sufrágio universal, periódico,directo, secreto e pessoal, para a eleição dos órgãos de soberania, a independência do poder judicial e a liberdade de imprensa, são alguns dos pilares fundacionais da nova ordem democrática. Esta é também a base e são os pressupostos, para a existência de instituições relevantes do ponto de vista de um Estado de Direito Democrático. Mas esta é apenas uma base. As instituições não brotam automaticamente de tal base. Assim como as instituições oriundas da fase anterior não mudam automaticamente com a adopção da nova Constituição. As mudanças são sempre processos de luta entre o novo e o velho, processos mais ou menos complexos, de tal forma que, frequentemente, o novo nunca é completamente novo e o velho nunca ficou completamente ultrapassado. E por vezes acontece mesmo que, nessa complexa correlação, o velho continuar a pesar mais, a ser mais determinante, que o novo, ou a não se saber bem quem mais determina, se o velho se o novo. Se isso é assim em muitos casos, no caso do nosso País, para se compreender melhor a natureza das dificuldades desta transição, há que ter em conta as seguintes especificidades relevantes: - Primeiro, a força política que desencadeou e levou a cabo as mudanças foi a força que estava no poder, e não uma «conferência multipartidária soberana» como aconteceu noutros quadrantes; -Segundo, das eleições que consagraram essas mudanças, saiu vencedora essa mesma força política. Quer dizer que, o facto de, embora num novo quadro constitucional, essa força continuar a exercer os poderes que já detinha e exercia no período anterior, teve consequências não só do ponto de vista objectivo do próprio Estado, mas também do ponto de vista subjectivo dessa força política e da sociedade em geral. A primeira consequência objectiva, mais relevante na minha opinião, foi a salvaguarda da existência e continuidade do Estado Moçambicano, em tanto que tal. Com efeito, por um lado considero que foi fundamental que a negociação do AGP tivesse sido feita no quadro do reconhecimento da Constituição e do Estado’ Porque de outro modo, estaríamos perante, não apenas uma mudança, mas uma verdadeira ruptura radical. Com o risco de se retornar à estaca zero, fazendo-se tábua rasa de quase vinte anos de fundação e edificação do Estado. E porque mesmo algumas mudan- ças exigidas pela necessidade de estrita conformação com a Constituição ainda não ocorreram, chegamos ao ponto de determinadas situações, que por esta altura já deveriam ser consideradas como dados adquiridos, ainda constituirem objecto de reveindicação, de controvérsia , senão mesmo de negociação. Está aí o Projecto de Lei de Apartidarização submetido pela Bancada do MDM, ou o recorrente debate ou reivindicação de uma sociedade e de um Estado inclusivos, para ilustrar esta asser- ção. Da emancipação do Estado e das Instituições É imperioso acelerar e concluir aquelas transições, para que se complete a emancipação do Estado e das Instituições. Sob o risco de parecer paradoxal, ou mesmo de parecer estar a defender um ponto de vista partidarizado numa questão que é de eminente interesse nacional, penso que, em princípio, quem melhor estaria em condições de acelerar e concluir esse processo emancipatório, é precisamente a força que está, e sempre esteve, no poder. Evidentemente que se o não fi- zer, a História não vai parar, como nunca parou porque uma força política não tivesse sido capaz de levar a cabo as transformações impostas pela marcha da História. Mas então, o risco é que se conclua esse processo sem ela ou contra ela, e aí devemos interrogarmo-nos, da forma mais desapaixonada, se estaríamos de facto perante a possibilidade de um passo em frente e de uma conclusão, ou, pelo contrá- rio, de muitos passos atrás. A meu ver, o grande risco, o risco mais provável, seria o de se recuar à tal estaca zero, o de se sofrer um grande retrocesso, com perdas provavelmente irreparáveis. Como poderemos produzir mudanças nas nossas sociedades sem violência? Como poderemos, mediante um sistema de «checks and balance», controlar aqueles que estão no poder, de maneiras a estarmos certos de que não abusam do poder? Como pode o povo- todos os cidadãos- ter voz no exercício do poder?» Neste sentido, dos reconhecimentos feitos aqui ontem, no Mozefo Awards, a que foi feita ao Dr Rosário Fernandes convida-nos claramente para uma reflexão sé- ria sobre o que devem ser as nossas instituições, e o que nós devemos querer e esperar delas, para nelas nos identificarmos e delas nos orgulharmos como cidadãos. As nossas instituições ou se afirmam de forma plena emancipadas , ou dificilmente poderão servir o propósito de consolidação da democracia e do Estado de Direito Democrático. É na exacta medida em que se se afirmarem ganharão credibilidade, e quanto mais credíveis, mais relevantes e mais eficazes serão na normalização e tranquilização da sociedade. O contrário fará delas factor de permanente controvérsia, permanente instabilidade, permanente questionamento e permanente intranquilidade. Quanto ao poder, sabido que o poder tende quase sempre a ser insaciável, só as instituições o poderão limitar, se elas se afirmarem livres, emancipadas, e consolidadas, em suma se se tiverem libertado do cordão umbilical ou do «pecado original». Dizer isto pode assustar alguns ou mesmo muitos, porque pode parecer um salto no escuro, no imponderável. Mas se não caminharmos passo a passo nesse sentido, hoje já em marcha acelerada, poderemos estar a aproximarmo-nos perigosamente do abismo, sem termos consciência disso. Ou a fingirmos que não percebemos o perigo, a fingirmos que acreditamos que nada mudará, e que para nada mudar, basta nós mesmos não mudarmos...a tal questão das mentalidades. Pelo contrário eu penso que não temos outro caminho , não temos outra alternativa, senão avançarmos e acelerarmos o passo nesta lógica e nesta direcção do efectivo fortalecimento das instituições. Por isso, e para concluir, reitero que, para mim, o verdadeiro imperativo histórico será o de utilizar o poder que se detém para tomar a iniciativa de mudar , de transformar, de reformar, e, tanto menos quanto possível, o de utilizar o poder apenas para se manter no poder, que é em geral a tendência de qualquer partido político. *excertos editados pelo SAVANA da intervenção proferida no Fórum Mozefo a 04.12.15
A Constituição da República de Moçambique (CRM) prevê, no Capítulo II do seu Título XV, três limites à sua revisão, designadamente os limites materiais (artigo 292), os limites temporais (artigo 293) e os limites circunstanciais (artigo 294). Os limites materiais visam salvaguardar e/ou proteger aquilo que é o escopo do Estado de Direito Democrático, que o legislador constituinte o fixou em 12 pontos: a independência, a soberania e a unidade do Estado; a forma republicana do Governo; a separação entre as con- fissões religiosas e o Estado; os direitos, liberdades e garantias fundamentais; o sufrágio universal, directo, secreto, pessoal, igual e periódico na designação dos titulares electivos dos órgãos de soberania das províncias e do poder local; o pluralismo de expressão e de organização política, incluindo partidos polí- ticos e o direito de oposição democrática; a separação e interdependência dos órgãos de soberania; a fiscalização da constitucionalidade; a independência dos juízes; a autonomia das autarquias; os direitos dos trabalhadores e das associações sindicais; e as normas que regem a nacionalidade, não podendo ser alteradas para restringir ou retirar direitos de cidadania. A extrema relevância destas questões de índole material levou a que o legislador estabelecesse que a sua alteração deve ser precedida de um referendo a elas favorável. Já os limites temporais visam, na verdade, conferir alguma estabilidade constitucional ao nosso Estado, termos em que a CRM só pode ser revista cinco anos depois da entrada em vigor da última lei de revisão, havendo apenas uma excepção a este comando: quando a AR delibera pela assunção de poderes extraordinários de revisão, no quadro do que é exigível uma maioria de três quartos (pelo menos 187 dos 250) dos deputados. Um terceiro e último tipo de limites, nem por isso menos importantes, são os circunstanciais. Consigna a CRM, a este propósito, que na vigência do estado de sítio ou de estado de emergência não pode ser aprovada qualquer altera- ção à lei fundamental. Quanto aos limites circunstanciais, e considerando que uma Constituição nunca deve ser lida como se lê um jornal, não será razoável indagar se a crise político-militar que o país vive há pouco mais de dois anos não configura, em bom rigor, uma situação tal [de limita- ção circuntancial] à revisão da CRM? Apressadamente, a resposta pode ser esta: em momento algum foi declarado o estado de sítio ou o estado de emergência, termos em que se não pode colocar essa questão. Considerando que, em termos das técnicas de interpretação constitucional, há, quando o assunto é a análise aos limites de revisão constitucional, os limites de revisão expressos e os limites de revisão implícitos ou tácitos (Mendes e Branco; 2009; Curso de Direito Constitucional; pág. 138), quer nos parecer que a já tristemente célebre e duradoura crise político-militar configura, sim, um limite circunstancial à revisão da CRM. Aliás, a doutrina segue esta via interpretativa, tendo como base o facto de os limites circunstanciais existirem para vetar qualquer reforma em situa- ções de crise institucional, em razão do ambiente que se instaura “nesses momentos impróprios como em estado de guerra, de sítio ou de qualquer outra situação que possa calar a opinião pública ou limitar outros direitos individuais [sublinhado nosso]” (Danuela Bornin; S/D; Limitações ao poder constituinte reformador). Em boa verdade, uma crise político- -militar, não sendo necessariamente uma situação jurídica, deve ter como base para a sua solução, de entre outros, aquilo que o Tribunal Supremo dos Estados Unidos da América (EUA) designou, em 1929, de “doctrine of political questions” (doutrina de questões políticas), pelo que a via mais segura para curar a nossa situação talvez seja a política e não necessariamente a jurídica. Os últimos dois exercícios que tinham como objecto a revisão da CRM de 2004, o último dos quais reprovado esta semana pelo voto maioritário da Frelimo na AR, têm o mérito de revelar algo tão profundo como isto: as principais forças políticas do país estão de acordo quanto à premência da revisão constitucional. O que essas principais forças políticas se demoram a atender é a economia política dessa revisão. Quanto à relevância e premência de uma revisão constitucional, achamos substancial o que o juiz Carlos Mondlane defendeu em 2012, em artigo intitulado “Limites da revisão constitucional em Moçambique”: “Naturalmente, uma Constituição, como lei, pode ser aperfeiçoada e deve- -se evitar o imobilismo. E, de resto, ainda que não haja revisões formais, uma Constituição evolui por força da interpretação, da prática e das decisões dos tribunais. Tudo está em que as revisões sejam realizadas na base da experi- ência, em tempo razoável à luz do dia, com equilíbrio e procurando aumentar, e não diminuir, os consensos inerentes às soluções constitucionais [sublinhado nosso (pág. 11)]. Para terminar, imaginemos o seguinte: se, numa certa manhã de Dezembro de 2015, o Presidente da República (PR), Filipe Jacinto Nyusi, ligar para o líder da Renamo, Afonso Macacho Marceta Dhlakama, dizendo “irmão, em prol da demonstração inequívoca do pluralismo político do nosso país, envia-me três nomes de quadros do teu partido ou que os julgas idóneos e à altura, para que eu possa nomear um deles para governador da província de Gaza”, e, em resposta, Dhlakama propusesse as cidadãs A, B e C, e o PR, depois da relevante análise e ponderação, nomeasse a cidadã B, se estaria em face de uma violação à CRM? Claramente que não, pois a CRM é inequívoca: “Compete- -lhe [ao PR], ainda, nomear, exonerar e demitir os Governadores Provinciais” [alínea b) do número 2 do artigo 160]. À luz da CRM, é irrelevante se B, a nomeada nesta situação hipotética, é da Frelimo, da Renamo, da Frenamo, do MDM, sem partido político, etc. Para a semana, por conta da inelasticidade do jornal, voltaremos a este assunto, com enfoque em duas questões principais: os erros estratégicos da Renamo quanto aos fundamentos da revisão e os equívocos da Frelimo quanto à constituição de uma comissão ad-hoc para a revisão constitucional.