Moçambique Terra Queimada: Parecer da Comissão dos Assuntos Constitucionais, Direitos Humanos e de Legalidade

terça-feira, 5 de maio de 2015

Parecer da Comissão dos Assuntos Constitucionais, Direitos Humanos e de Legalidade

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ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA

Comissão dos Assuntos Constitucionais, Direitos Humanos e de Legalidade

(1ª Comissão)

Parecer nº 5/15

de 29 de Abril

1. Assunto: Parecer atinente ao Projecto de Lei sobre o Quadro Institucional das Autarquias Provinciais.

2. Sumário: Em cumprimento do disposto na alínea a), do nº 1, do artigo 85, do Regimento da Assembleia da República (RAR), aprovado pela Lei nº 17/2013, de 12 de Agosto e do despacho da Presidente da Assembleia da República, datado de 17 de Março de 2015, a Comissão dos Assuntos Constitucionais, Direitos Humanos e de Legalidade, recebeu o Projecto de Lei sobre o Quadro Institucional das Autarquias Provinciais, da iniciativa da Bancada Parlamentar da Renamo, com a cota AR-VIII/Proj.Lei/24/18.03.2015, para efeito de emissão do competente parecer.

3. Por despacho da Presidente da Assembleia da República, datado de 30 de Março, de 2015, a Comissão dos Assuntos Constitucionais, Direitos Humanos e de Legalidade recebeu um aditamento ao Projecto de Lei sobre o Quadro Institucional das Autarquias Provinciais, remetido pelo proponente, com a cota AR-VIII/Proj.Lei/24/30.03.2015-REV.

Metodologia

4. Para a emissão do presente Parecer a Comissão dos Assuntos Constitucionais, Direitos Humanos e de Legalidade realizou uma análise do Projecto de Lei na generalidade e na especialidade.

5. Reconhecendo a importância da participação pública no processo legislativo, a Comissão dos Assuntos Constitucionais, Direitos Humanos e de Legalidade colheu contribuições de diferentes Instituições Públicas e de Organizações da Sociedade Civil.

6. A participação pública no processo legislativo tem o seu amparo legal no nº 5, do artigo 74, do Regimento da Assembleia da República, que estabelece que “no exercício das suas competências, as Comissões de Trabalho podem solicitar colaboração, informações, relatórios aos órgãos centrais e locais do Estado, a instituições económicas e sociais”. Na mesma senda, a alínea c), do artigo 124, do Regimento da Assembleia da República, dispõe que “os relatórios sobre qualquer proposta ou projecto de diploma legal devem, em regra, conter: […] c) as contribuições recebidas dos vários sectores da sociedade”.

7. Neste contexto, o presente parecer beneficiou de contribuições recebidas do Ministério da Economia e Finanças, Faculdade de Direito da Universidade Eduardo Mondlane e da Ordem dos Advogados de Moçambique.

8. O Projecto de lei foi objecto de estudo e análise individual por parte dos Deputados, dos Grupos Parlamentares e em Plenária da Comissão.

9. A 1.ª Comissão, deliberou na sessão de 28 de Abril, realizar, no dia 29 de Abril, uma audição conjunta com a 4ª Comissão ao proponente do Projecto.

I. APRECIANDO

1. Questão prévia

 Impacto orçamental

10. A alínea e), do n.°1, do artigo 122, da Lei n°13/2014, de 17 de Junho, que aprova o Regimento da Assembleia da República, consagra que o Projecto de lei deve conter: “ as implicações previsíveis, especialmente do ponto de vista orçamental, a serem elaboradas pelo proponente”

11. A Comissão dos Assuntos Constitucionais, Direitos Humanos e de Legalidade constatou que o proponente, a Bancada Parlamentar da RENAMO, não apresentou o impacto orçamental mostrando-se preterida uma formalidade essencial para apresentação de iniciativa legislativa, o que viola o disposto na alínea e), do n.°1, do artigo 122, do RAR, supracitado.

12. Nos termos do disposto no n. °2, do artigo 183, da CRM, os “deputados e as bancadas parlamentares não podem apresentar projecto de lei que envolva, directa ou indirectamente, o aumento de despesas ou a diminuição das receitas do Estado, ou que modifique, por qualquer modo, o ano económico”.

13. Embora o proponente não tenha apresentado o impacto orçamental, a Comissão entende que a implementação do Presente Projecto irá acarretar o aumento de despesas no ano económico em curso.

2.Enquadramento Conceptual1

2.1. Centralização e Descentralização Administrativa

14. Estado centralizado, no plano jurídico, é aquele em que todas as atribuições administrativas de um dado país são por lei conferidas ao Estado, não existindo quaisquer outras pessoas colectivas públicas, incumbidas do exercício da função administrativa.

15. Estado descentralizado é aquele em que a função administrativa está confiada não apenas ao Estado, mas também a outras pessoas colectivas territoriais – nomeadamente às autarquias locais.

16. De um ponto de vista político-administrativo, há centralização quando os órgãos das autarquias locais sejam livremente nomeados e demitidos pelos órgãos do Estado, quando devam obediência ao governo ou ao partido único, ou quando se encontrem sujeitos a formas intensas de tutela administrativa, designadamente a uma ampla tutela de mérito; Diferentemente, estamos perante um fenómeno de descentralização, quando os órgãos das autarquias locais são livremente eleitos pelas respectivas populações, quando a lei os considera autónomas na órbita das suas atribuições e competências (…), e quando estiverem sujeitos a formas atenuadas de tutela administrativa, em regra restritas ao controle de legalidade (…). A descentralização em sentido político-administrativo coincide com auto-administração.

1 Baseado nas contribuições recebidas pela Ordem dos Advogados de Moçambique.

17. Os conceitos de centralização e descentralização em sentido jurídico são conceitos puros, absolutos – ou existe uma, ou existe a outra; ao passo que em sentido político-administrativo, são conceitos relativos – pode haver mais ou menos centralização.

2.2. Forma de Estado moçambicano e seu paradigma de descentralização

Forma do Estado Moçambicano2

18. Forma de Estado pode ser definido como “modo de o Estado dispor do seu poder em face de outros poderes de igual natureza (em termos de coordenação e subordinação) e quanto ao povo e ao território (que ficam sujeitos a um ou mais de um poder político)”.3

19. O Estado moçambicano é unitário4, o que significa, no essencial, a existência de: (1) um só povo, i.e., uma única cidadania atribuída às pessoas que têm um vínculo jurídico-político com o Estado; (2) uma só soberania, i.e., uma única raiz do poder constituinte e, por maioria de razão, dos outros poderes constituídos; (3)

2 Baseado nas contribuições recebidas pela Ordem dos Advogados de Moçambique.

3 Jorge Miranda. Manual de Direito Constitucional, Tomo III, 3ª edição, pág. 276

4«A República de Moçambique é um Estado unitário» (art.º 8 da CRM, 1.ª parte). Unitário é aquele Estado que é dotado de apenas um só ordenamento jurídico, cujas normas regulam os comportamentos dos seus cidadãos nos termos de uma só Constituição, produto de um só poder constituinte. O princípio da unidade do Estado exclui necessariamente, não apenas a secessão de qualquer parte do país, mas também todas as formas de fraccionamento do independência nacional (art.º 292.º/1 a) da CRM). No entanto, este princípio não exclui, antes é congruente, com a autonomia das autarquias locais (art.º 8 da CRM, 2.ª parte).

Estado, incluindo por via de federalização ou equivalente (cfr. art.º 6 da CRM). Unidade do Estado quer dizer por isso, uma República una, com uma única Constituição e órgãos de soberania únicos para todo o território nacional. Este carácter unitário constitui um limite material de revisão constitucional intimamente ligado à soberania e à

um só território, i.e., um único espaço geográfico de aplicação da ordem jurídica estadual. O que se traduz, depois, na exclusividade de um conjunto de competências essenciais: (1) o poder constituinte originário (o poder de elaborar uma Constituição), que é por inerência do Estado; (2) o poder constituinte derivado (ou de modificar a Constituição), em que só o Estado intervém; (3) e, cum granno salis, o poder jurisdicional, reservado aos tribunais estaduais5.

20. Já em relação a outros poderes estaduais, é – e tem sido – possível a sua distribuição entre o Estado e outras estruturas políticas infra-estaduais, de outro tipo de funções e actos, nomeadamente: (1) da função administrativa, e dos actos de natureza administrativa; (2) da função política, e dos actos políticos; (3) da função legislativa, e dos actos legislativos6. E, portanto, o Estado unitário tanto pode ser (1) um Estado unitário centralizado (com diferentes níveis de descentralização administrativa), como pode ser (2) um Estado descentralizado ou regional7.

5 Neste sentido, v. JORGE BACELAR GOUVEIA: Direito Constitucional de Angola, IDILP, Lisboa, 2014, pp. 562-563. Esta última afirmação deverá, contudo, ser lida cum granno salis, já que por força do art.º 4 da Constituição moçambicana, este princípio da exclusividade dos tribunais cede lugar ao reconhecimento de outros sistemas «de resolução de conflitos que coexistem na sociedade moçambicana», verificando-se assim, tendencialmente, à semelhança do que acontece noutros ordenamentos jurídicos, a queda de um princípio que parecia sagrado, e que se traduz na perda de “exclusividade” dos tribunais. No essencial, por um lado, a informalização da justiça assente na criação de uma “justiça alternativa ou informal” – decorrente do movimento ADR (Alternative Dispute Resolutions), em regra, oriundo das organizações sociais e económicas, de natureza plural quanto aos meios, processos, e tipos de litígios que envolve – e no desenvolvimento do paradigma do consenso, reparação e negociação e da “justiça em comunidade”. Por outro lado, assente na desjudicialização, ou seja, na simplificação processual e no recurso a meios

6 JORGE BACELAR GOUVEIA: Direito Constitucional de Angola, p. 563.

7 Há quem veja aqui um terceiro modelo, tese que é de rejeitar

21. Um Estado unitário pode ser centralizado politicamente, mas apresentar diferentes níveis de descentralização administrativa. Em bom rigor, não existe, hoje, um exemplo de centralização total do Estado, uma vez que, pelo menos a função administrativa está sempre em maior ou menor grau repartido por outras entidades. Interessa por isso aferir, a opção do legislador constituinte relativamente a essa matéria. “A República de Moçambique é um Estado unitário” (art.º 8.º, 1.ª parte, da CRM)8.

22. O princípio da unidade do Estado exclui, necessariamente, não apenas a secessão de qualquer parte do país, mas também todas as formas de fraccionamento do Estado, incluindo por via de federalização ou equivalente. Unidade do Estado quer dizer por isso, uma República una, com uma única Constituição e órgãos de soberania únicos para todo o território nacional. Este carácter unitário constitui um limite material de revisão constitucional intimamente ligado à soberania e à independência nacional (art.º 292.º/1 a) da CRM).

23. Contudo, o princípio da unidade do Estado não exclui, antes é congruente, nos termos da Constituição, com a autonomia das autarquias locais (art.º 8.º, 2.ª parte, da CRM), também constituí um limite material de revisão constitucional (art.º 292.º/1 j) da CRM).

24. Como programática que é, a Constituição moçambicana fornece também indicações sobre o que deve ser a Administração Pública: “A Administração Pública estrutura-se com base no princípio de descentralização e

8 Unitário é aquele Estado que é dotado de apenas um só ordenamento jurídico, cujas normas regulam os comportamentos dos seus cidadãos nos termos de uma só Constituição, produto de um só poder constituinte. Diferentemente, nas federações de Estados, todos os cidadãos devem simultaneamente obediência a duas ordens jurídicas, um federal e outro estadual.

desconcentração, promovendo a modernização e a eficiência dos seus serviços sem prejuízo da unidade de acção e dos poderes de direcção do Governo” (art.º 250/1 da CRM).

25. O princípio da descentralização afirma uma orientação descentralizadora da Constitução da República, recusando qualquer política que venha a ser executada em sentido centralizador; por sua vez, o princípio da desconcentração, impõe que a Administração pública venha, gradualmente, a ser cada vez mais desconcentrada9.

26. A concentração e a desconcentração são figuras que se reportam à organização interna de cada pessoa colectiva pública,enquanto que os conceitos de centralização e a descentralização põem em causa várias pessoas colectivas em simultâneo .

27. Os princípios da descentralização e da desconcentração estão sujeitos a limites enunciados no art.º 250/1 da CRM, porquanto não devem prejudicar a eficácia e a unidade de acção, e dos poderes públicos de direcção (e de superintendência e de tutela) dos órgãos competentes10. Em contrapartida, também não se poderão invocar esses limites para esvaziar o conteúdo essencial dos princípios da descentralização e da desconcentração.

28. Para além disso, a descentralização administrativa não pode ser ilimitada, pois degeneraria no caos administrativo e na desagregação do Estado, assim como causaria atropelos à legalidade, à boa Administração e aos direitos dos particulares. Os limites da descentralização administrativa podem ser de três ordens: a todos os

9 Tal desconcentração poderá revestir duas formas: a desconcentração legal e a delegação de poderes.

10 Isto é, contra diplomas que visem garantir a eficácia como a unidade de acção, ou a organizar e disciplinar os poderes de direcção, de superintendência e de tutela, não se poderá invocar os princípios constitucionais referidos.

poderes da Administração, aos poderes das entidades descentralizadas; limites à quantidade de poderes transferíveis para as entidades descentralizadas; e limites ao exercício dos poderes transferidos.

3. Enquadramento jurídico constitucional

3.1. Enquadramento Jurídico Constitucional da Iniciativa Legislativa

29. As Bancadas Parlamentares têm poder de iniciativa de lei, nos termos do disposto na alínea b), do n°1, do artigo 183, da CRM,que estabelece que “a iniciativa de lei pertence(…)às Bancada parlamentares”, conjugado com alínea e), n.°1, do artigo 197, da CRM, que preceitua que constituem poderes da Bancada Parlamentar (…) exercer iniciativa de lei.

30. A Bancada Parlamentar da RENAMO, submeteu à Assembleia da República, o Projecto de Lei sobre o Quadro Institucional das Autarquias Provinciais, ao abrigo da alínea h), do n.º 1, do artigo 55 do RAR e não do n.º 1, do artigo 120 do RAR, invocado pelo Proponente.

3.2. Enquadramento constitucional do objecto do projecto de lei11

31. O Estado Moçambicano, enquanto Estado de Direito democrático, rege-se pelo princípio da preferência constitucional e da reserva da Constituição da República, decorrendo, daí, dois corolários, (i) de que nenhum acto normativo infraconstitucional pode contrariar a CRM e (ii) de que nenhum acto infraconstitucional seja emanado sem ter o seu fundamento na CRM.

11 Baseado nas contribuições recebidas da Faculdade de Direito da Universidade Eduardo Mondlane.

32. Esse é o sentido do disposto no nº4 do artigo 2 da CRM, segundo o qual “ as normas constitucionais prevalecem sobre todas as restantes do ordenamento jurídico”.

33. A norma invocada pelo proponente do Projecto de Lei das autarquias provinciais, o nº4, do artigo 273, da CRM, insere-se no TITULO XIV, referente ao PODER LOCAL.

34. Este Poder “ tem como objectivos, organizar a participação dos cidadãos na solução dos problemas próprios da sua comunidade e promover o desenvolvimento local, aprofundamento e a consolidação da democracia, no quadro da unidade do Estado Moçambicano”.

35. Este é o fim balizado pela CRM como atribuição das entidades que incorporam o Poder Local, as autarquias locais, nos termos preconizados pelo nº1, do artigo 272, da CRM.

36. Importa, pois, entender em que sentido o legislador circunscreve a finalidade da autarquia local enquanto promotor da solução dos problemas próprios da comunidade e do desenvolvimento local, e por outras palavras, é mister esmiuçar o sentido e alcance dos termos “comunidade”, “poder local” e “desenvolvimento local”, a fim de determinar se o universo populacional de uma província pode ser interpretado como comunidade se uma autarquia provincial pode ser enquadrada no poder local e se o desenvolvimento de uma província circunscreve-se no âmbito do desenvolvimento local.

a) Comunidade local

37. É inquestionável que, ao usar o termo, “comunidade” no artigo 271, n.°1, da CRM, o legislador constituinte refere-se à comunidade local, já que este preceito insere-se no Título XIV sobre o poder local, por isso, importando procurar interpretar em que sentido o Legislador constituinte, tem implícita a ideia de comunidade Local.

38. Independentemente de qualquer consideração, há que entender que a comunidade faz apelo à existência de interesses comuns dos seus membros, cuja prossecução é motivo da sua acção individual ou colectiva.

39. Para Max Weber, a comunidade só existe propriamente sobre a base do sentimento de situação comum, a acção está reciprocamente referida.

40. Ferdinand Tonnies12defende a ideia de que a existência de processos comunitários estaria ligada, em primeiro lugar, aos laços de sangue, em segundo lugar, à aproximação espacial, e em terceiro lugar à aproximação espiritual o que, nesta perspectiva sociológica, a comunidade reporta-se à (i) relações de parentesco, (ii) de vizinhança e (iii) de amizade.

41. É na segunda categoria de relações, referida por Ferdinand Tonnies, que se busca o substrato personificável das autarquias locais, conforme refere, entre outros, o Prof. Diogo Freitas do Amaral que defende poder definir-se as “ autarquias locais como pessoas colectivas públicas de população e território, correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscrições do

12 www.infopedia.pt/comunidade-citado pela Faculdade de Direito da Universidade Eduardo Mondlane.

território nacional, e que asseguram a prossecução dos interesses comuns resultantes da vizinhança mediante órgãos próprios representativos dos respectivos habitantes”.13

42. A definição das autarquias locais como pessoas colectivas personifica as relações de vizinhança. Assim, parece ficar diluída, perante a totalidade de uma província, os interesses entre os membros da comunidade local.

43. O termo comunidade a que se refere o legislador constituinte assenta no substrato social de relações de vizinhança, que em termos territoriais, pressupõe uma grande proximidade geográfica dos seus membros.

44. Neste sentido, a comunidade a ser abrangida pelo poder local, a que se refere a CRM, tem um alcance geográfico bastante limitado, o qual a própria CRM circunscreveu em Município-Cidades e Vilas-ou Povoações –Sedes de Postos Administrativos.14

45. Na verdade, a CRM, criou, apenas, duas categorias de autarquias locais os municípios e as povoações. Ao criá-las, o legislador constituinte, socorre-se de construção normativa, própria de normas injuntivas “as autarquias são os municípios e as povoações” que inspira o legislador a limitar-se a estes dois tipos.

46. Ademais, a organização territorial do país encontra-se expressamente prevista nos artigos 7 e 8, da CRM, abrangendo as províncias, distritos, postos

13 Diogo Freitas do Amaral. Curso de Direito Administrativo. Vol.I. Almedina

14 Cfr. Artigo 273, n°s 2 e 3.

administrativos, localidades e povoações, sendo que, nas zonas urbanas a estruturação prevê a existência de vilas e cidades.

47. Nesta organização territorial, no quadro do estado unitário, a CRM, decidiu prever a existência da autonomia autárquica, por enquanto, estrutura em cidades, vilas e povoações, por ter pensado ser, apenas nestas unidades territoriais possível uma comunidade, nos termos antes vertidos.

48. A CRM, não prevê que os territórios constituintes de províncias, distritos e localidades constituam autarquias.

b) Poder Local

49. O Poder local num Estado de Direito Democrático compreende a existência de autarquias locais, que são pessoas colectivas públicas, de população e território, dotadas de órgãos representativos e executivos que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas, sem prejuízo dos interesses nacionais e da participação do Estado.

50. De acordo com o plasmado no artigo 271, da CRM, o Poder Local tem como objectivo organizar a participação dos cidadãos na solução dos problemas próprios da sua comunidade e promover desenvolvimento local, o aprofundamento e a consolidação da democracia, no quadro da unidade do Estado moçambicano. O Poder Local apoia-se na iniciativa e na capacidade das populações e actua em estreita colaboração com as organizações de participação dos cidadãos.

51. Os objectivos do poder local estão consagrados no artigo 271 da CRM, sendo que o mesmo compreende a existência de uma autarquia local, designadamente, de

municípios (cidades e vila) e povoações (sedes de posto administrativo), estabelecidos nos artigo 272 e 273 da CRM.

52. Sendo assim, proposta de criar autarquias provinciais confluitua com o nº 1 do artigo 271 da CRM, segundo o qual, o Poder Local tem como objectivos organizar a participação dos cidadãos na solução dos problemas próprios da sua comunidade e promover o desenvolvimento local. Uma província é constituída por mais de uma comunidade local e de acordo com espírito do legislador constituínte vertido nos números 2 e 5 do artigo 263 da CRM. Ou seja, numa província não podemos falar de uma comunidade ue partilha os mesmos problemas, mas, sim, de várias comunidades com muitos problemas distintos.

c) Desenvolvimento local

53. Face ao Projecto de lei das Autarquias Provinciais, a questão que resta por colocar é a seguinte: poderá uma autarquia provincial funcionar como agente promotor do desenvolvimento local, visando a solução dos problemas próprios da sua comunidade15, constituída pelos residentes da província?

54. O Projecto de Lei das Autarquias Provinciais, no seu n.°1, do artigo 4, incumbe às autarquias provinciais a missão de prossecução de “interesses específicos, exclusivos ou não das respectivas populações”.

55. Apresentar como fundamento da autarquia provincial a necessidade de aproximação dos serviços públicos à população parece ser inatingível, por ser

15 Cfr. Artigo 271, n.°1, da CRM. Vide, igualmente, artigo 272, n.°2, também da CRM.

evidente que a dimensão territorial da província afasta ainda mais os órgãos autárquicos das referidas comunidades.

56. A Comissão entende que quando a Constituição fala de desenvolvimento local, circunscreve-o aos interesses comuns das populações locais, que são específicos, localizados e caracterizados por identidade comum, denotando uma proximidade geográfica.

57. Embora o n.º 4, do artigo 273, da CRM abra a possibilidade da lei estabelecer outras categorias autárquicas superiores ou inferiores à circunscrição territorial do município ou da povoação, esta norma não pode ser interpretada autonomamente, porque o artigo 7, da CRM, impõe limites no que se refere à organização territorial do Estado.

58. Assim, da interpretação conjugada dos artigos 7 e 273, ambos da CRM, resulta a impossibilidade de se criar autarquias provinciais, pois em nenhum momento o artigo 273, prevê a concretização das províncias em autarquias.

59. Ademais a Lei de bases das Autarquias, Lei n.º 2/97, de 28 de Maio, também não prevê a existência de autarquias provinciais.

4. Na Generalidade:

4.1. Fundamentação do Projecto de Lei

60. A “Circunscrição territorial do município” não existe como elemento constitutivo da Autarquia Local. A CRM, no artigo 273, fala em “cidades e vilas”. A proposta de criação de autarquias Provinciais não deve fugir da natureza de autarquia local, que hoje, de acordo com a CRM, faz parte do Poder Local, e é um

poder de natureza administrativa, excluíndo os poderes políticos, legislativo e judicial.

61. O princípio da proximidade administrativa encontra-se fortemente inquinado. Existem dúvidas sobre o facto de que as autarquias de nível provincial irá aproximar o cidadão do poder administrativo.

62. A criação de autarquias de nível superior ao município, como forma de aproximar o cidadão às entidades administrativas que conhecem os seus problemas e com potencial de os resolver, não pode proceder, porquanto, nos termos do artigo 271 da Constituição da República, o nível ideal para a aproximação do cidadão às entidades é materializado com a criação de autarquias inferiores como município e povoação que aproxima os serviços da administração pública aos cidadãos e permite a sua participação directa na resolução dos seus problemas.

63. Sobre o argumento do proponente, segundo o qual há níveis elevados de pobreza, importa esclarecer que, de acordo com os dados estatísticos de nível de pobreza nas províncias, é conclusivo que não são apenas estas províncias afectadas pela pobreza no País.

64. O elemento “pobreza” não é factor para a crição de autarquias, conforme o artigo 5 da Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro-Lei das Autarquias Locais.

65. Ademais, a Bancada Parlamentar da Renamo como proponente ao escolher as Províncias de Niassa, Nampula, Zambézia, Manica, Sofala e Tete, excluíndo Cabo Delgado, Inhambane, Gaza, Maputo-Província e Cidade de Maputo, fere os princípios da generalidade, igualdade e abstracção de uma lei.

66. Os problemas sentidos pelas populações das zonas escolhidas para a autarcização provincial, com o protexto de “pobreza” são sentidos também nas províncias não abrangidas. Qual foi o critério de escolha? Sofala e Nampula são, por exemplo, menos pobres que as Províncias de Inhambane e Gaza. Por outro lado, a Renamo e o seu candidato não tiveram, no geral, na Província do Niassa, o maior número de votos.

67. O proponente refere que a existência de Autarquias de nível superior ao município, irá aproximar ao cidadão das entidades que conhecem os seus problemas e com o potencial de os resolver. Sobre esta questão importa ter presente que a prática demonstra que o nível ideal para aproximação do cidadão às entidades é materializado com a criação de autarquias inferiores como município e povoação que aproxima os serviços da administração pública aos cidadãos e permitindo a sua participação directa na resolução dos seus problemas.

68. De acordo com o proponente, os cidadãos que vivem em vilas e cidades e outras partes do País não autarcizados sentem-se excluídos do processo do aprofundamento da democracia e da descentralização administrativa. Sobre este argumento, importa ter presente que todas as cidades do nosso País são municípios desde 1997, contudo, há vilas ainda por autarcizar e isso explica-se pela necessidade de desenvolver os factores determinantes de criação de uma autarquia local, nomeadamente, a capacidade económica de produzir receitas próprias. Essa necessidade fundamenta o princípio do gradualismo que caracteriza o processo de criação de autarquias locais no nosso País. Importa esclarecer que existem outras formas de participação que estão a ser implementadas a nível local que permitem a participação dos cidadãos no processo de aprofundamento da democracia, como, por exemplo, as Assembleias Municipais, Assembleias Provinciais e os Conselhos Consultivos Locais instituídos desde o nível distrital até ao nível da localidade.

69. O proponente fundamenta o seu projecto na necessidade de operar uma mudança profunda no método da organização da administração pública. Sobre esta questão, importa esclarecer que qualquer mudança, deve respeitar os limites definidos pelos princípios do Estado unitário nos termos do artigo 8 da CRM. Na realidade, as normas para a organização da administração pública estão definidas em diversos instrumentos legais, com particular destaque para a CRM, Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro (Lei das autarquias locais), Lei nº 8/2003, de 19 de Maio (Lei dos órgãos locais do Estado).

4.2. Sobre os resultados das Eleições Gerais e das Assembleias Provinciais de 15 de Outubro de 2015

70. As eleições de 15 de Outubro de 2014 visavam a eleição do Presidente da República, dos Deputados da Assembleia da República e dos membros das Assembleias Provinciais, não se tratavam de eleições que visavam a eleição de órgãos de poder local. Por isso, pretender que se usem os resultados das últimas eleições para a designação dos órgãos das Assembleias Provinciais é ilegal, ilegítimo e inconstitucional, quer em razão da natureza das eleições (foram eleições presidenciais, legislativas e provinciais e inseridas na administração central e directa do Estado) e não eleições autárquicas.

71. Uma eleição do Presidente da República, é nacional, não tem como Círculo, nem a Província, nem o Distrito, mas sim a circunscrição territorial nacional, não havendo, nessa eleição, vencedores provinciais, nem distritais, senão ao nível Nacional, declarando-se vencedor o candidato que obtiver ou reunir mais de metade dos votos expressos, conforme o número 1 do artigo 148 da Constituição

da República de Moçambique, por isso não há vencedores das eleições Presidenciais ao nível provincial e distrital.

72. Dispõe o nº 2, do artigo 275, que a “Assembleia [da autarquia] é eleita por sufrágio universal, directo, igual, secreto, pessoas e periódica dos cidadãos eleitores residentes na circunscrição territorial da autarquia, segundo o sistema de representação proporcional”. Por outro lado, dispõe o nº 3, do artigo 275, da CRM que o órgão executivo da autarquia é dirigido por um Presidente eleito por sufrágio universal, directo, igual, secreto, pessoal e periódico dos cidadãos eleitores residentes na respectiva circunscrição territorial”.Como se pode depreender, os órgãos deliberativos e executivos das autarquias, nos termos das disposições acima referidas são eleitos e não nomeados. Sendo assim, as alíneas a) e b), do nº 2, do artigo 65, do projecto em análise, são inconstitucionais, por violarem os números 2 e 3, do artigo 275, da CRM.

73. Para eleição dos órgãos autárquicos são realizadas eleições específicas, com essa finalidade. Ora, o artigo 65, n.º 2, da proposta apresentada, determina a integração, nas assembleias das autarquias provinciais, dos membros das assembleias provinciais eleitos no sufrágio de 15 de Outubro de 2014. Este procedimento é ilícito, visto que as eleições referidas tinham como objecto a eleição do Presidente da República, Deputados da Assembleia da República e Membros da Assembleia Provincial.

74. Adicionalmente, o artigo 142, da CRM, estabelece expressamente o modo de eleição, o mandato e as competências da Assembleia Provincial, pelo que é ilegítimo que os membros eleitos para um fim constitucionalmente consagrado sejam, por lei ordinária, desviados do mesmo. Refira-se que, nos termos da legislação aplicável,

enquanto as assembleias provinciais prosseguem funções de fiscalização e controlo, as assembleias autárquicas assumem eminentemente funções deliberativas.

75. Ainda no que se refere ao sufrágio universal, constata-se, que a criação de autarquias provinciais com base nas eleições gerais de 15 de Outubro de 2014 atenta contra um direito fundamental do cidadão, nomeadamente o previsto no artigo 73, da CRM, pois o voto consciente tinha um objectivo determinado legalmente e não a finalidade superveniente que o Projecto apresentado pretende agora atribuir.

76. Ademais, o processo eleitoral encerra com a proclamação e validação dos resultados eleitorais e a consequente investidura e tomada de posse dos órgãos democraticamente sufragados, pelo que seria inconstitucional evocar o processo eleitoral último para legitimar a criação de órgãos supervenientes.

4.3. Limitação dos Poderes do Estado

77. O Projecto, apresenta, no seu artigo 70, uma disposição revogatória que consubstancia uma transferência dos poderes de órgãos do Estado para as autarquias provinciais, nomeadamente:

i) Ao propor a eliminação da competência do Governador provincial de: criar unidades de prestação de serviços de saúde primários, bem como escolas primárias de ensino geral.

ii) Eliminação da competência do Governo provincial de: i) aprovar a proposta do plano e orçamento provincial, supervisão da sua execução e apreciação do respectivo relatório balanço ii) supervisão da acção e

funcionamento dos órgãos locais do Estado dos escalões de distrito, posto administrativo e localidade.

iii) Eliminação da Competência do Conselho de Ministros de definir a estrutura orgânica dos governos provincial e distrital.

iv) Eliminação da Competência do Ministro que superintende na Administração Local do Estado de nomear o Administrador, deixando este de representar a autoridade Central da Administração do Estado, no distrito e consequentemente os respectivos poderes e competências.

v) O Governo distrital deixa de ser o Órgão Local do Estado, no respectivo território, extinguindo-se por consequência, a respectiva composição, funcionamento, as competências, toda a estrutura e serviços de apoio.

vi) Propõe-se, igualmente, a eliminação de toda a estrutura de posto administrativo, como representação da Administração Central do Estado, e por via de consequência a extinção da estrutura, competências e modos de funcionamento no território respectivo, bem como os poderes do Ministro que superintende na Função Pública e Administração Local do Estado de nomear o chefe do posto administrativo.

vii) O Projecto apresenta, ainda, a proposta de eliminação da localidade como uma unidade de representação da autoridade central da administração pública do Estado bem como a extinção da respectiva estrutura e competências.

viii) Eliminação do regime financeiro em vigor dos Órgãos Locais do Estado.

ix) É igualmente proposta a eliminação da competência do Governador Provincial de determinar medidas preventivas ou de socorro, em casos de calamidade, eminência ou ocorrência de acidente grave ou calamidade, mobilizando e instruindo os serviços de defesa civil públicos, ou privados, em particular militares e paramilitares’’.

x) Eliminação da competência do Governador da província de autorizar a instalação de estabelecimentos industriais de média e pequena dimensão.

xi) Eliminação da competência do Governador decidir sobre propostas de realização de projectos de investimentos nacional e/ou estrangeiro de valores não superiores ao equivalente a dois biliões e quinhentos milhões de meticais.

xii) Eliminação da competência de entidades Governamentais competentes de autorizar a realização, no País, de projectos de investimentos elegíveis ao gozo das garantias e incentivos previstos nos termos da Lei n.°3/93 de 24 de Junho, que define o quadro legal de investimento nacionais e estrangeiros.

xiii) Eliminação da competência do Director-Geral do Centro de Promoção de Investimentos de decidir sobre projectos de investimentos nacional e /ou estrangeiro de valores não superiores ao equivalente a dois biliões e quinhentos milhões de meticais.

4.4. Violação do princípio constitucional de igualdade

78. A violação do princípio constitucional de igualdade, previsto no artigo 35 da CRM, pois exclui, sem razões justificativas as províncias de Cabo Delgado, Inhambane, Gaza, Maputo-Província e Cidade de Maputo. Com efeito falta a justificação económica, social e cultural. A única razão para tal exclusão segundo o proponente prende-se com o facto de se considerar que apenas as zonas Centro e Norte é onde se verifica o “(...) anseio de descentralização e aprofundamento da democracia mais se reclama e é sentido”. Será válido este argumento? Como foi verificada a sua existência? Só através de um referendo é que uma tal conclusão pode ser feita.

4.5. Violação do princípio Constitucional da eleição democrática dos titulares dos órgãos autárquicos

79. A não observância ao princípio democrático de eleição, ao prever a designação dos titulares dos órgãos das Autarquias Provinciais por via não-electiva, por nomeação por entidades sem legitimidade (conforme dispõe a alínea b), do nº 2, do artigo 65, do Projecto). Contradição entre o último parágrafo da fundamentação, que recomenda a designação dos titulares dos órgãos das autarquias provinciais via electiva e o artigo retrocitado, que impõe a sua nomeação.

4.6. Sobreposições e conflitos de competências entre órgãos e instituições

4.6.1. Sobreposição e conflitos de competências entre as autarquias provinciais e os órgãos locais do Estado

80. O Projecto preconiza a transferência das competências dos órgãos locais do Estado para as autarquias provinciais. Os inconvenientes e vícios dessa transferência estão referidos no presente parecer nos subcapítulos respeitantes ao Conselho de Província versus Governo Provincial, Presidente do Conselho de Província versus Governador Provincial e Assembleia de Província versus Assembleia Provincial. A falta de clareza nas áreas de actuação pode gerar conflitos positivos e negativos de competências.

81. Mais ainda, este Projecto afronta a Lei dos Ógãos Locais do Estado pois, no nº. 3 do artigo 3 da mesma, que determina que o distrito, posto administrativo, localidade e povoação são unidades orgânicas das respectivas autarquias e colide com o estabelecido no artigo 12 da mesma Lei que estabelece que o Distrito é a unidade territorial principal da organização e funcionamento da administração local do Estado e a base da planificação do desenvolvimento económico, social e cultural da República de Moçambique. É que o distrito é composto por Postos Administrativos e Localidades abrangendo também as áreas das autarquias locais compreendidas no respectivo território.

5. Sobreposição e conflitos de competências entre as autarquias provinciais e outras autarquias locais actualmente existentes

82. O Projecto que estamos a analisar não deixa claro como serão as relações institucionais entre as autarquias locais existentes e as autarquias provinciais a serem criadas. Não há uma indicação clara das competências típicas de uma autarquia provincial e as competências típicas de uma autarquia de cidade, vila ou povoação.

5.1. Sobreposição e conflitos de competências entre a Assembleia de Província versus Assembleia Provincial

83. A coexistência da Assembleia de Província e a Assembleia Provincial não deve suspeitar-se só a partir da proximidade nominal dos dois órgãos, mas também e fundamentalmente, do modo de designação dos membros dos dois órgãos.

84. No quadro legal vigente, os membros da Assembleia Provincial são eleitos por sufrágio universal, directo, igual, secreto, pessoal, periódico e de harmonia com o principio da representação proporcional, para cujos lugares os membros concorrem através de partidos políticos e coligações de partidos, nos termos dos n.°1 e 2, do artigo 2, da Lei n°5/2007, de 9 de Fevereiro.

85. A CRM define as bases gerais das competências das assembleias provinciais, por um lado, fiscalizar e controlar a observância dos princípios e normas estabelecidas na CRM e nas leis, bem como das decisões do Conselho de Ministros referentes a respectiva província e, por outro, aprovar o programa do Governo Provincial, fiscalizar e controlar o seu cumprimento., nos termos das alíneas a) e b), do n.° 2, do artigo 142, da CRM.

86. Nos termos do Projecto em análise, as assembleias de província são competentes nos domínios de auto-regulação e auto governo, nos termos das alíneas a), b), c), d) e e), do n.°2, do artigo 24, do Projecto de Lei das Autarquias Provinciais, os domínios representativos no exercício de poderes fiscalizadores ao Conselho de Província, no essencial, semelhantes às competências previstas no artigo 38, da Lei n.°5/2007, de 9 de Fevereiro, o mesmo acontecendo nos domínios financeiros, do meio ambiente e sociocultural.

87. Não restam dúvidas que em alguns destes domínios a proposta introduz inovações, porém, as mesmas não esvaziam a identidade de funções das assembleias de província com as actuais assembleias provinciais.

5.2. Sobreposição e conflitos de competênciais entre o Conselho de Província versus Governo Provincial

88. Nos termos do n.°1, do artigo 16, da Lei n.°8/2003, de 19 de Maio, o Governo Provincial é o órgão encarregado de garantir a execução, no escalão da província, da política governamental centralmente definida, para o que dispõe da necessária autonomia administrativa no quadro da desconcentração da administração central e cujos membros são nomeados centralmente.

89. Nota-se aqui a preocupação do legislador em garantir, através dos órgãos governativos, a unidade da acção governativa estadual. O Governo provincial cumpre a política governamental centralmente definida e os seus membros são também centralmente designados.

90. No Projecto de Lei das Autarquias Provinciais, o Conselho Provincial é o órgão executivo da autarquia provincial, constituído pelo presidente do conselho provincial e por conselheiros por ele escolhidos e nomeados.

91. Contrariamente a lógica da Lei n.°8/2003, de 19 de Maio, o Projecto de Lei das Autarquia Provinciais, quebra a ideia de representação nacional a nível da província, primeiro, porque os membros do Conselho provincial são designados pelos respectivos presidentes e, segundo, porque a função deste Conselho Provincial é a função executiva da autarquia provincial, cujas políticas e programas são todos decididos ao nível da assembleia provincial.

92. No actual figurino, o governo provincial, embora possa propor e fazer aprovar na assembleia provincial o seu programa, o que é seguro é que as suas linhas mestras resultam dos programas governamentais centralmente definidos, enquanto que no Projecto de Lei das Autarquias Locais, já não existe um programa centralmente definido, mas sim, programas localmente definidos em função da visão de cada assembleia provincial, o que viola o plasmado no artigo 8 da CRM.

5.3. Sobreposição e conflitos de competênciais entre o Presidente do Conselho de Província versus Governador Provincial

93. Os moldes em que o Projecto de Lei das Autarquias Provinciais propõe as competências do Presidente do Conselho de Província, gera um potencial conflito de competências com o Governador Provincial.

94. Por seu turno, as propostas das competências do Presidente do conselho provincial são, igualmente, de direcção, coordenação, controlo, gestão de pessoal e

de decisão. Praticamente, com as mesmas ou diferentes palavras, com mais uma ou menos competência, a verdade é que os poderes das duas figuras aproximam-se.

95. O mesmo entendimento se aplica relativamente à proposta de transferência do património até então pertencente ao Estado para as autarquias provinciais.

96. A proposta, nos termos em que se apresenta, levanta consigo os seguintes problemas: sobreposição de impostos; usurpação do poder dos órgãos locais do Estado; conflito de competências entre os órgãos das autarquias provinciais, municipais e de povoações e os do Estado.

6. Da Audição

97. A Comissão dos Assuntos Constitucionais, Direitos Humanos e de Legalidade, ao abrigo da prerrogativa constante na alínea a), do nº1 do artigo 74, do RAR, que dispõe que “No âmbito específico das suas competências, as Comissões de Trabalho tem direito de(…)convocar (…) pessoas individuais ou colectivas para o cumprimento da sua missão”. Por deliberação da Sessão Ordinária do dia 28 de Abril corrente, convocou o Proponente do Projecto de Lei Quadro Institucional das Autarquias Provinciais, a Bancada Parlamentar da RENAMO, para uma audição conjunta com a 4ª Comissão, no dia 29 de Abril de 2015, realizada na Sala 1 e 2, da Assembleia da República.

98. Em sede da audição, a Comissão dos Assuntos Constitucionais, Direitos Humanos e de Legalidade solicitou ao Proponente do Projecto de Lei que apresentasse a sua visão sobre as seguintes questões:

1. Qual é o enquadramento jurídico-constitucional do projecto de lei?

2. Na perspectiva do Proponente qual é o sentido e alcance do termo comunidade e qual seria o seu enquadamento no quadro legal vigente.

3. Qual é a percepção do princípio de descentralização dos poderes do Estado.

4. Qual é o entendimento do proponente relativamente ao previlégio de execução prévia previsto no artigo 250 da CRM.

5. No artigo 58 nº 3, qual é a explicação sobre a exigência de um tratamento orçamental e fiscal diferenciado em atenção a Lei do Sistema de Adinistração Financeira do Estado e da Lei das Finanças Autárquicas (Lei nº 9/2002, de 12 de Fevereiro, e a Lei nº 1/2008, de 16 de Janeiro).

6. Se pelo disposto no artigo 64 do Projecto ficariam prejudicadas as competências dos órgãos locais do Estado previstos no artigo 262 da CRM

7. No artigo 65 do Projecto prevalece o princípio da nomeação, se for este o entendimento, não se estará a ferir o princípio democrático de eleição/sufrágio.

8. Qual é a ratio do uso superveniente dos resultados das eleições gerais das eleições gerais de 15 de Outubro de 2014 para a indicação dos membros das Autarquias Provinciais?

9. Atentos ao artigo 68 do Projecto, será possível a coabitação do Governador Provincial e do Presidente da Autarquia Provincial sem suscitar problemas de conflito de competências, subordinação hieárquica ou de funcionamento.

10. Há conformidade entre o disposto no artigo 72 do Projecto com o Sistema Tributário Autárquico existente e com o regime financeiro, orçamental e patrimonial das autarquias locais.

99. Em face das questões supra apresentadas o Proponente respondeu nos seguintes termos:

1. O Projecto de Lei foi proposto com fundamento no n°4, do artigo 273, da Constituição da República de Moçambique, que abre portas a outras categorias Autárquicas superiores ou inferiores a circunscrição territorial do Município ou da povoação.

Isto equivale dizer que a Lei que criar outro tipo de categoria autárquica estabelecerá e definirá os limites do seu território.

2. O termo comunidade significa um grupo específico de pessoas que reside numa determinada área geográfica, que compartilha interesses, modo de vida comuns e que pode actuar, colectivamente, em busca de um objectivo comum.

3. O n.°1, do artigo 250, da Constituição da República de Moçambique, estabelece que “ a Administração Pública estrutura-se no princípio de descentração e desconcentração……”.

4. Em termos conceptuais a descentralização é o sistema em que a função administrativa não esteja apenas confiada ao Estado, mas também a outras pessoas colectivas territoriais, designadamente, as autarquias locais instituídas em Moçambique pela Lei n.° 2/97, de 18 de Fevereiro. Desta maneira, diz se descentralização no sentido político administrativo quando os órgãos das Autarquias Locais são, livremente, eleitos pelas respectivas populações, quando a Lei os considera independente na órbita das suas atribuições e competências, e quando estiverem sujeitos à formas atenuadas de tutela administrativa, em regra restrito ao controle da legalidade. Tecnicamente, a descentralização é um acto que se baseia numa opção de natureza política.

5. O privilégio de execução prévia é um princípio do direito administrativo que confere um conjunto de poderes à Administração Pública sobre os cidadãos por comparação dos poderes normais reconhecido pelo Direito Civil aos particulares nas suas relações entre si, permitindo executar as suas decisões por autoridade própria, alínea g), artigo 1, do Decreto n.° 30/2001, de 15 de Outubro.

6. Por outras palavras, o privilégio de execução prévia é o poder ou a capacidade legal de executar actos administrativos definitivos e executórios, antes da decisão jurisdicional sobre o recurso interposto pelos interessados.

7. A Autarquia Provincial é maior em extensão, o Projecto está apenas a estender este procedimento aquela Autarquia.

8. O Regime Jurídico atinente aos impostos estabelecido no artigo 105, da Lei 2/97, de 18 de Fevereiro, não se tratando pois de uma inovação.

9. De modo nenhum ficariam prejudicadas. Vide os artigo 40, e 64 ambos do Projecto em apreço.

10. Trata se de uma disposição transitória, porquanto, qualquer lei poderá estabelecer o princípio da nomeação.

11. Atento ao escopo da propositura igualmente, trata-se de uma disposição transitória e note-se que a Constituição da República, não proíbe a consagração de disposições transitórias, em qualquer propositura.

12. O proponente assim o estabeleceu para no seu entendimento evitar que houvesse um vazio legal. Trata-se de uma norma suspensiva. Porém, importa referir que não se vislumbra quaisquer conflitos de competências quer seja positivo ou negativo. O Proponente apresentou o exemplo do Município da Cidade de Maputo que coincide com a área territorial do Governo de Maputo. Aprovada a Lei, este gabinete irá tomar medidas para sua implementação, mormente seja ela, genuinamente, da iniciativa da Assembleia da República ou do Conselho de Ministros, que legisla sob a forma de Decreto.

100. O proponente manifestou, ainda, a disponibilidade de receber contribuições dos membros presentes na audição, que visem o aperfeiçoamento do presente Projecto de Lei.

7. Especialidade

101. Artigo 1: quanto a proposta de institucionalização das autarquias provinciais, importa esclarecer que o poder local já está consagrado nos termos do artigo 271, da CRM, e ele exclui as autarquias de nível provincial.

102. Artigo 2: O proponente tem como fundamento o nº 4, do artigo 273, da CRM, (autarquias superiores ao município), a Comissão entende que o legislador ao dispor nestes termos não pretendeu prever as autarquias provinciais, pois numa província, existem vários municípios e povoações. Criar autarquias provinciais resultará na violação do princípio de descentralização entendido como o reconhecimento da existência de outras pessoas colectivas de Direito Público de população e território distintas do Estado, designadamente os municípios e povoações cujas circunscrições territoriais existem nas províncias.

103. Artigo 3: Impõe-se distinguir circunscrição e autarquias locais. O Estado não é a única comunidade territorial. Acima do Estado e dentro do Estado, existem outras colectividades cujos ordenamentos adquirem, nuns casos mais vincadamente do que noutros, carácter territorial. Colectividades territoriais dentro do próprio Estado são, no nosso caso, e antes de mais, os municípios.16

104. Isto leva-nos a distinguir, no âmbito interno, duas realidades completamente distintas: a circunscrição e a autarquia local.

105. A circunscrição, que se define apenas por um elemento territorial, é apenas uma porção do território que resulta de uma certa divisão do conjunto; a autarquia

16 Em alguns países, também, as regiões ou províncias autónomas.

local é uma pessoa colectiva, uma entidade pública administrativa, que tem por base uma área territorial, mas sendo mais do que isso, sendo uma comunidade de pessoas, vivendo numa determinada circunscrição, com determinada organização e para prosseguir certos fins.

106. As circunscrições administrativas são parcelas do território nas quais actuam órgãos locais do Estado (da pessoa colectiva Estado)17; enquanto as autarquias locais são pessoas colectivas de per si conforme o dispõe o nº 2, do artigo 272, da CRM, distintas do Estado, cujas áreas podem ou não assentar ou ter base nas circunscrições administrativas conforme resulta do n.º 4, do artigo 273, da CRM18.

107. Para efeitos de administração local do Estado, o país organiza-se territorialmente, em províncias, distritos, postos administrativos, localidades e povoações (nº 1, do artigo 7, da CRM). Para efeitos da administração local autárquica a organização territorial compreende os municípios e povoações, sendo que os municípios correspondem a circunscrição das cidades e vilas e as povoações as sedes dos postos administrativos.

108. Enquanto as leis emanadas dos órgãos do Estado podem ser de âmbito geral – e, em princípio, num Estado unitário como o moçambicano, são-no, regra geral – ou de âmbito local; os regulamentos das autarquias locais (ver artigo 278, da CRM) são sempre de âmbito estritamente local.

17 Os órgãos locais do Estado são os órgãos da pessoa colectiva estado, que na dependência hierárquica do Governo, exercem uma competência limitada a uma certa circunscrição administrativa (ver o artigo 262 da CRM).

18 Por exemplo, as repartições de finanças são circunscrições administrativas, não são autarquias locais, não têm personalidade jurídica própria, integram a administração local do Estado

109. A criação implica, nos termos do projecto, a transformação dos actuais distritos, postos administrativos, localidades e povoações para a alçada das novas autarquias provinciais (conforme o nº 3, do artigo 3, e nº 4, do artigo 12, do projecto).

110. Não podem, salvo melhor opinião, transformar-se (derrogando a CRM) os actuais distritos, postos administrativos, localidades e povoações (nº 1, do artigo 7, da CRM) em órgãos das Autarquias provinciais.

111. Artigo 6: Os poderes referidos, nomeadamente, o poder de auto-organização e tributário e financeiro, descaracterizam uma descentralização local administrativa passando a ser uma descentralização local política, através de regiões autónomas, que como se sabe, as regiões tem poder legislativo e regulamentar. As autarquias locais, nos termos do artigo 278, da CRM, apenas têm poder regulamentar.

112. Artigo 12: O Conselho Provincial previsto no art. 12, n.°2, é desconforme com o artigo 275, da CRM 2004. Á luz do Projecto de Lei das Autarquias Provinciais, os distritos, postos administrativos, localidades e povoações constituem unidades orgânicas das respectivas autarquias provinciais (Cfr. art. 12, n.4, do projecto). Esta disposição viola os princípios da hierarquia administrativa plasmado nos artigos 262 e seguintes, da CRM. Vendo os órgãos previstos no artigo 275, da CRM, a questão que se coloca é: qual é a natureza do Conselho Provincial?

113. As características de escalões territoriais não podem ser objecto de regulamentos autárquicos, pois o nº 3, do artigo 7, da CRM, estabelece que a “definição das características dos escalões territoriais, assim como a criação de novos escalões e o estabelecimento de competências no âmbito da organização

político-administrativo é fixado por lei”. O nº 4, do artigo 12, do projecto em análise, é prova do extravasamento do poder regulamentar de uma autarquia para o poder legislativo. Por outro lado, a subordinação dos escalões territoriais de distritos, postos administrativos, localidades e povoações aos órgãos executivos da autarquia provincial é inconstitucional, pois esta subordinação viola o princípio da desconcentração, previsto no nº 1, do artigo 263, da CRM.

114. O nº 4, do artigo 12, do projecto, ao incluir como unidades administrativas territoriais da autarquia provincial, os postos administrativos e povoações, viola o nº 3, do artigo 273, da CRM, que prevê povoações como categoria de autarquia local distinta de qualquer outro tipo de categoria de autarquia local e que não se confunde com a circunscrição territorial de nenhum outro tipo de categoria autárquica.

115. Artigo 24: a alínea a), nº 5, do artigo 24, do projecto, viola o princípio da reserva de lei previsto no artigo 56, da CRM, enquanto que as restantes alíneas são, em primeiro lugar, competências políticas, logo não cabem nas competências de uma autarquia local com descentralização meramente administrativa; depois, são, no quadro actual, competências das Assembleia Provinciais.

116. O nº 2, do artigo 40: viola o artigo 141, da CRM, na medida em que pretende limitar a acção do Governo provincial a determinadas partes da circunscrição territorial da província, no entanto, o Governo Provincial é o órgão encarregue de garantir a execução, ao nível da província, da política governamental e exercer a tutela administrativa sobre as autarquias locais.

117. Artigo 41: neste artigo, na essência, trata-se da secundarização dos órgãos locais do Estado e das autarquias locais existentes para a autarquia provincial, o

que pode consubstanciar na diluição do poder tutelar que compete ao Governo provincial, de acordo com o disposto no nº 2 do artigo 141 da CRM.

118. Artigo 58: O nº 3 da proposta pretende estabelecer um regime financeiro próprio, remetendo-se à Lei nº 1/2008, de 16 de Janeiro, como regime subsidiário, o que concorre para a existência de vários regimes tributários dentro da mesma circunscrição territorial, pois dentro da autarquia provincial, teríamos municípios e povoações com regime tributário estabelecido na Lei nº 1/2008, e outro, resultante da proposta em análise, o que resultaria numa dupla tributação autárquica. O artigo 58, n.°5, alíneas a) e b) do Projecto de Lei das Autarquias Provinciais considera como receitas próprias da Autarquia Provincial, o percentual de 50 % de receitas da actividade mineira e petrolífera localizado na autarquia, acabando com as transferências centralmente feitas e com base no critério das necessidades de cada província. Subsistem dúvidas se aquela regra é o garante da justa repartição de recursos entre o Estado e as Autarquias Locais. É preciso não esquecer que as províncias em causa não renderão de imediato o volume de receitas que se prevê, até porque as receitas dessas actividades só serão recebidas, em muito casos, depois do início do exercício de tais actividades e, noutros casos, há um conjunto de isenções que foram já determinadas e acordadas com as empresas investidoras.

119. Artigo 57 e seguintes: A proposta apresenta, igualmente, conflitos em relação à Lei n.º 9/2002, de 12 de Fevereiro (Lei do Sistema de Administração Financeira do Estado) e à Lei n.º 1/2008, de 16 de Janeiro (Lei das Finanças Autárquicas). Assim, o Capítulo VIII da proposta, relativo às Finanças Autárquicas prevê a criação de impostos que, nos termos do artigo 127, da CRM, e do artigo 57, n.º 2, da Lei n.º 15/2002, de 26 de Junho, devem constar de Lei específica, a Lei das Finanças Autárquicas. Outro aspecto a ter em conta é que a entrada em vigor dos referidos impostos a meio do exercício económico contraria a CRM, mormente o n.º 4, do

mencionado artigo 127. A proposta obsta ainda o princípio da não consignação de impostos prevista na Lei n.º 9/2002, de 12 de Fevereiro, quando determina que parte da receita de impostos decorrentes de exploração de recursos minerais seja alocada às autarquias provinciais. Contraria igualmente o disposto nos artigos 20 e 48, das Leis n.º 20/2014, e n.º 21/2014, Lei de Minas e Lei de Petróleos, respectivamente, ambas de 18 de Agosto, que prevê a alocação, via Orçamento Geral do Estado, de uma percentagem das receitas para o desenvolvimento das comunidades das áreas onde se localizam os respectivos empreendimentos mineiros e petrolíferos. Por outro lado, a base de tributação autárquica é complementada com as transferências para os municípios feita pelo governo central, num total de 1,75% da tabela de despesa, nela incluído o Fundo de Compensação Autárquica (FCA- 1,5% das receitas fiscais anuais previstas no respectivo ano económico), do Fundo de Investimento de Iniciativas Locais ou de outras transferências consignadas para um propósito (projectos de investimentos nas autarquias). A aprovação das normas propostas para o financiamento das autarquias provinciais implicaria a revogação das normas em vigor, o que implicaria graves constrangimentos no que concerne à sua administração financeira.

120. Artigo 64: é notória a intenção de se retirar as competências dos órgãos locais do Estado em manifesta violação do artigo 262, da CRM, que dispõe: “Os órgãos locais têm como função a representação do Estado ao nível local para a Administração e desenvolvimento do respectivo território e contribuem para a integração e unidade nacionais”. Por outro lado, viola o nº 2, do artigo 141, da CRM, que dispõe que “O Governo Provincial é o órgão encarregue de garantir a execução, a nível da província, da política governamental e exerce tutela administrativa sobre as autarquias locais nos termos da lei”.

121. Artigo 65: A Comissão dos Assuntos Constitucionais, Direitos Humanos e de Legalidade considera que o n.°2, do artigo 65, do Projecto de Lei em análise, enferma de vícios de inconstitucionalidade, violando-se o princípio democrático de eleição nos seguintes termos:

 O Projecto de Lei sobre o Quadro Institucional das Autarquias Provinciais, referia na alínea b), do n.°2, do artigo 65, que: “os presidentes dos conselhos provinciais serão designados pelo candidato mais votado nas eleições presidenciais referidas na alínea anterior, e ratificado pela assembleia de província”. Como já nos referimos, o proponente deste Projecto de lei, a BPRENAMO, apresentou um aditamento a este artigo, passando a alínea b), do n.°2, do artigo 65, a ter a seguinte redacção: “Os presidentes dos conselhos provinciais são designados pelo candidato mais votado nas eleições presidenciais ocorridas nas autarquias provinciais referidas no n.° 1, do presente artigo, conforme os resultados constantes do Acórdão do Conselho Constitucional citado na alínea anterior, e ratificado pela Assembleia de província”. Ao estabelecer, o Projecto de lei, que, os presidentes dos conselhos provinciais serão designados pelo candidato mais votado nas eleições presidências ocorridas nas autarquias de Niassa, Nampula, Zambézia, Tete, Manica e Sofala, levanta-se, em primeiro lugar, a violação do disposto no n.°3, do artigo 275, da CRM, literis ” O órgão executivo da autarquia é dirigido por um presidente eleito por sufrágio universal, directo, igual, secreto, pessoal e periódico dos cidadãos eleitores residentes na respectiva circunscrição territorial”. Fica claro que em termos Constitucionais o Presidente do órgão executivo da autarquia Local só pode ser por via de eleição e não por nomeação como se pretende no Projecto. Por outro lado, há que referir que, sendo as eleições presidenciais de âmbito nacional, entende a Comissão que o candidato mais votado nas eleições

presidências é o que obteve maior votação no apuramento nacional. Os resultados obtidos a nível local, tem apenas efeitos para as eleições de âmbito local. Nos regimes democráticos, os órgãos das autarquias locais são eleitos em eleições livres pelas respectivas populações, por via de eleições locais, sendo por via de eleições que são escolhidos os representantes das populações locais. Ao se pretender que seja por nomeação, ainda, por uma entidade sem legitimidade, embora transitoriamente, coloca-se aqui, para além da inconstitucionalidade referida, a violação do direito de voto que é um direito fundamental da população residente na circunscrição autárquica, que concretiza o direito de poder eleger o órgão dirigente da autarquia. Bastará relembrar que o Direito constitucional está na base e é o fundamento de todo o direito público de um país, o direito administrativo deve ser o complemento, o desenvolvimento, a execução do direito constitucional, porque tem como alicerce a CRM. Assim, a descentralização só pode ter razão de ser quando os órgãos das autarquias locais são livremente eleitos pelas respectivas populações.

 Ao referir o projecto na alínea a), do n.°2, do artigo 65, que, “ as assembleias de província são compostas pelos membros das respectivas assembleias provinciais eleitos nas eleições das assembleias provinciais de 15 de Outubro de 2014…”, esta norma fere igualmente o n.°2, do artigo 275, da CRM em que o órgão deliberativo da autarquia local deve ser igualmente eleito por sufrágio universal, directo, igual, secreto, pessoal e periódico dos cidadãos eleitores residentes na circunscrição territorial da autarquia, segundo o sistema de representação proporcional. As Assembleias provinciais são, já um fenómeno de descentralização política, constitucionalmente previsto, nos termos do artigo 142, da CRM com, mandato e modo de eleição e competências constitucionalmente

estabelecidas, que não podem deixar de ser exercidas. Tão pouco podem ser transferidas a uma entidade puramente administrativa. As assembleias provinciais prosseguem funções de fiscalização e controlo e as assembleia autárquicas assumem eminentemente funções deliberativas. Em ambos os casos, sendo órgãos constitucionais (art.º 275, da CRM), não podem ser designados senão de acordo com a forma constitucionalmente prevista (art.º 2, da CRM); sendo órgãos representativos, não podem ser designados de outra forma que não a eleição especificamente dirigida para esse efeito; acresce, no segundo caso, a designação por uma entidade sem qualquer legitimidade no quadro das funções, actos e órgãos do Estado, o “candidato mais votado nas eleições presidenciais”, que pode ser ao nível provincial ou nacional!? Tendo em conta o princípio de Estado de Direito Democrático, assente na organização política democrática seria irrazoável e desconforme aos princípios acima referido, que os resultados do pleito eleitoral de 15 de Outubro de 2014 servissem de base à composição dos titulares das autarquias provinciais, tendo em conta que essas eleições visavam a eleição de um Presidente da República, dos deputados da Assembleia da República e dos membros das Assembleias Provinciais. O sufrágio de 15 de Outubro de 2015 tinha um objectivo determinado legalmente e não a finalidade superveniente que a proposta apresentada pretende atribuir. Por estes motivos, o Acórdão n.°21/CC/2014, de 29 de Dezembro, não pode produzir efeitos para os órgãos do poder local. Esta competência que se pretende atribuir às Assembleia provinciais e ao candidato presidencial mais votado, mesmo sob fundamento de que se trata de competência transitória, a sua aceitação violaria a ordem jurídica constitucional nos termos aqui referidos. É Igualmente fundamental sublinhar que a natureza jurídica das

Assembleias Provinciais é distinta dos órgãos deliberativos das Autarquias Locais sendo as respectivas atribuições e competências distintas.

122. Artigo 68: No que se refere à Lei n.º 8/2003, de 19 de Maio, verifica-se incompatibilidade na aplicação simultânea dos respectivos dispositivos, nomeadamente na coabitação entre o Presidente da Autarquia Provincial e o Governador Provincial, bem como dos restantes órgãos, apresentando-se conflitos de competências, subordinação hierárquica e funcionamento. Os referidos conflitos são de tal amplitude que a norma do artigo 68 da proposta, que prevê a transferência de competências num prazo de 6 meses, não se apresenta como solução para a sua supressão. Por outro lado, essa transferência de competências, revela a intenção de retirar as mesmas competências dos órgãos locais do estado, com a agravante de se reclamar, na essência, todo o actual património na sua posse, em manifesta violação dos números 1 e 2, do artigo 263, e do nº 2, do artigo 141, todos da CRM.

123. Artigo 71: este artigo da proposta trata as autarquias provinciais, confundindo-as com as outras categorias autárquicas, previstas no nº 4, do artigo 273, da CRM. Por isso, não pode revogar normas previstas na Lei nº 1/2008, de 16 de Janeiro, na medida em que a criação de outras categorias autárquicas superiores ou inferiores deverá se conformar com o regime financeiro orçamental e patrimonial das autarquias locais e o Sistema Tributário Autárquico já existentes.

i) O Projecto apresenta por um lado o termo “deputado” e por outro lado “membro” da assembleia de província.19 A terminologia deputado é

19 Vide o n.°2 in fine, do artigo 17 conjugado com o n.°1 do artigo 19 ambos do Projecto de Lei. No n.°2 do artigo 49 do Projecto a terminologia usada é de membro das assembleias de província.

usada pela Constituição da República para designar, apenas, o membro do mais alto Órgão Legislativo da República de Moçambique não devendo por isso ser aplicado aos membros de órgãos do poder local.20 O Deputado à luz da Constituição tem um âmbito nacional, nos termos do n.° 2,do artigo 168, da CRM que citamos: “o deputado representa todo o país e não apenas o círculo pelo qual é eleito.”

124. O Proponente apresentou em sede de audição algumas propostas de emendas e de alteração dos seguintes artigos:

Artigo 1

(Objecto)

A presente lei tem por objecto a institucionalização das autarquias provinciais no quadro do aprofundamento da democracia do Estado moçambicano, e da descentralização administrativa e promoção do desenvolvimento, no quadro da unidade do Estado moçambicano.

Artigo 12

(Órgãos)

1. ................................................................................................

2. Os órgãos executivos das autarquias provinciais são o conselho provincial e o presidente do conselho provincial.

2. O conselho provincial, dirigido por um presidente, é o órgão executivo da autarquia provincial.

3. Os órgãos executivos respondem perante o órgão representativo respectivo.

4.........................................................................................................

5. O conselho económico e social provincial é o órgão de pesquisa e consulta da autarquia provincial.

20 Vide o Titulo VII da Constituição da República.

Artigo 24

(Competência)

1. Compete à assembleia de província pronunciar-se e deliberar, no quadro das atribuições das autarquias provinciais, sobre os assuntos e as questões fundamentais de interesse para o desenvolvimento económico, social e cultural da autarquia provincial, à satisfação das necessidades colectivas e à defesa dos interesses das respectivas populações, bem como acompanhar e fisacalizar a actividade dos demais órgãos e dos serviços e empresas pertencentes à autarquia provincial.

1..............................................................................................

2.............................................................................................

3..............................................................................................

4.................................................................................................

5.................................................................................................

SECÇÃO 5

Conselho económico e social provincial

Artigo 35

(Composição)

1. O conselho económico e social provincial é de representação quadripartida e integra representantes das autoridades tradicionais, das organizações empresariais provinciais, do sector da educação público e privado provincial e das associações provinciais de interesse sócio-económico.

2. A composição do conselho económico e social provincial é a seguinte:

a) dez (10) representantes das autoridades tradicionais da província por eles escolhidos;

b) dez (10) representantes das organizações empresariais mais representativas da província por elas indicados;

c) quatro (4) representantes das instituições de ensino superior públicas e privadas actuando na província por elas escolhidos;

d) dois (2) representantes das instituições de ensino técnico-profissional públicas e privadas actuando na província, por elas escolhidos;

e) dois (2) representantes das instituições de ensino primário públicas e privadas por elas escolhidos;

g) onze (11) representantes das associações provinciais de interesse sócio-económico por elas escolhidos.

Artigo 36

(Duração do mandato)

A duração do mandato de cada membro é de cinco (5) anos renovável uma vez.

Artigo 37

(Organização)

1. O presidente do conselho económico e social provincial é eleito pelos seus pares na primeira sessão do órgão presidida para o efeito pelo presidente da assembleia de província por maioria absoluta dos membros imediatamente após a sua instalação.

2. No acto de instalação, o presidente da assembleia de província verifica a identidade e legitimidade dos representantes, designando de entre os presentes quem redigirá e subscreverá a acta da ocorrência, que será assinada pelo mesmo.

3. Após a eleição mencionada no n.° 1 do presente artigo, dar-se-á início à discussão e aprovação do regimento interno do conselho económico e social provincial e à eleição do secretário do órgão.

4. O presidente é substituído, nas suas faltas e impedimentos, pelo secretário do conselho económico e social provincial.

Artigo 38

(Funcionamento)

1. São órgãos de funcionamento do conselho económico e social provincial:

a) A plenária do conselho económico e social provincial;

b) As subcomissões especializadas.

2. Podem ser criados grupos de trabalho para o aprofundamento de matérias ligadas a actividade do conselho económico e social provincial.

3. O conselho económico e social provincial reúne-se, ordinariamente, uma vez por mês e extraordinariamente sempre que necessário.

4. As reuniões ordinárias são convocadas pelo presidente, com uma antecedência de sete (7) dias, indicando-se na convocatória a respectiva agenda.

5. As reuniões extraordinárias são convocadas pelo presidente ou por solicitação de pelo menos um terço (1/3) dos membros, indicando-se na convocatória a respectiva agenda.

6. As reuniões do conselho económico e social provincial são públicas.

Artigo 39

(Competência)

1. Compete ao conselho económico e social provincial:

a) aconselhar os órgãos deliberativo e executivos autárquicos provinciais no exercício das suas competências sempre que estes o solicitem;

b) pronunciar-se sobre os projectos de regulamentos a ser aprovados pela assembleia de província bem como o plano de actividades, o orçamento da autarquia provincial e o plano de desenvolvimento da mesma, no prazo que lhe for indicado.

c) elaborar estudos, pareceres, relatórios e informações a pedido de outros órgãos autárquicos provinciais ou por iniciativa própria.

d) promover a recolha, sistematização e divulgação de informação especializada no domínio social e económico da província.

2. O Conselho económico e social provincial decide da publicidade dos seus trabalhos.

Artigo 65

(Criação de autarquia de nível provincial)

1.......................................................................................................................

2. .....................................................................................................................

a) .....................................................................................................................

b) os presidentes dos conselhos provinciais serão designados pelo candidato mais votado nas eleições presidenciais referidas na alínea anterior, e ratificado pela assembleia de província.

b) Os presidentes dos conselhos provinciais são designados pelo candidato mais votado nas eleições presidenciais ocorridas nas autarquias provinciais referidas no nº 1 do presente artigo, conforme os resultados constantes do Acórdão do Conselho Constitucional citado na alínea anterior, e ratificado pela assembleia de província.

Artigo 70

(Norma revogatória)

São revogadas as seguintes normas:

Ficam suspensas nas autarquias provinciais abrangidas pela presente lei, as seguintes normas:

- .......................................................................................................

- ........................................................................................................

II. POSICIONAMENTO DOS GRUPOS PARLAMENTARES

a) Posicionamento do Grupo Parlamentar do MDM

125. O Grupo Parlamentar do MDM reconhece o mérito e a pertinência do projecto em apreço, visto que enaltece o debate sobre o aprofundamento do processo de descentralização, desconcentração e autarcizacão do País.

126. O Grupo Parlamentar do MDM tendo em vista a clarificação dos aspectos transversais do projecto sob ponto de vista jurídico-constitucional, fiscal, administrativo e outros, formulou um rol de perguntas que foram devida e atempadamente enviadas ao proponente por intermédio das comissões especializadas afins ao projecto.

127. A percepção que resultou da audiência com o proponente, ocorrida na manhã do dia 29.04.2015, deixou inequívoca a pretensão central do projecto em análise, sendo que, sem desagravo do acima exposto, que a presente iniciativa de lei visa fundamentalmente servir de uma plataforma para configuração de um entendimento político para a actual situação de incerteza e tensão político-militar que impera no País. Ficou também patente, que esta tensão tem como epicentro as flagrantes, inequívocas e escandalosas irregularidades ocorridas no processo eleitoral de 15 de Outubro de 2014.

128. O MDM ciente de que se trata de um projecto em formato de Lei, cujo móbil está muito para além de um mero legalismo, com implicações significativas na estabilidade político-social, sobretudo porque envolve assegurar a percepção de efectiva Paz junto ao sempre martirizado Povo Moçambicano, recomenda

vivamente uma abordagem pragmática do tema em questão que se deve consubstanciar no primado de uma solução política para esta inegável crise.

129. Em consonância com o acima exposto, o Grupo Parlamentar do MDM recomenda que sejam consideradas vias alternativas mais céleres e expeditas, para devolver a tranquilidade ao eleitorado e ao povo em geral, pelo que submete à consideração do proponente e da Assembleia da República, as seguintes hipóteses adicionais:

1. O Partido vencedor na respectiva Província, proponha três (3) nomes para candidatos a Governador Provincial, a serem submetidos ao Presidente da República para que, soberanamente, seleccione um para nomeação.

2. Cada Assembleia Provincial seleccione, por eleição entre os cidadãos residentes na Província, três (3) nomes para candidatos a Governador Provincial e sejam submetidos ao Presidente da República para nomeação de um entre os seleccionados.

3. Que se projecte um enquadramento legal, por forma que nas próximas eleições se efective a eleição dos Governadores Provínciais sob uma das formas:

a) Eleição Directa;

b) Eleição indirecta (Cabeça de lista),

130. As três (3) hipóteses acima descritas, respondem igualmente a necessidade, que cremos consensual, de estarmos na dianteira na persecução do ideal dos

princípios de descentralização e desconcentração, bases fundamentais para que os eleitores percepcionem que são os verdadeiros protagonistas da materialização do poder e participação política locais.

131. Adicionalmente, as hipóteses (1) e (2) são transitórias e politicamente mais ajustadas a urgência que se impõe a uma solução “imediata” para a irrefutável crise político-social em que o País está sujeito. Estas duas hipóteses representam para o MDM, o meio-termo entre as posições de legalismo radical e uma solução politica supraconstitucional, visto que por um lado não torna absolutamente goradas o espírito e a essencial dos princípios defendidos pelo proponente e, por outro lado, não esvaziam os poderes e competências do Presidente da República definidas na Lei mãe.

132. A Hipótese (3) é uma alternativa para solução jurídico-política definitiva a curto-médio prazo por forma a termos num futuro muito breve, um quadro de maior estabilidade e efectiva transferência de competências para nível províncial de forma democrática.

133. Nestes termos o Grupo Parlamentar do MDM submete as propostas acima descritas, para o qual recomenda um debate e uma partilha de ideias em plenário da Assembleia da República, que é o epicentro do confronto construtivo das ideias políticas.

b) Posicionamento do Grupo Parlametar da RENAMO

134. O Projecto de Lei para a institucionalização das Autarquias Provinciais (PAP) da autoria da Bancada Parlamentar da RENAMO (BPR), depois de visto, merece as seguintes considerações:

1. A BPR tem legitimidade, nos termos da alínea a) do n.º1, do artigo 197, da Constituição da República de Moçambique (CRM), para apresentar o referido PAP à Assembleia da República (AR), da forma em que o faz.

2. O PAP em análise, preenche os requesitos enunciados nos artigos 121 e 122, do Regimento da Assembleia da República.

3. Quanto ao seu conteúdo, depois de introduzidas as emendas sugeridas pelo Proponente e da iniciativa da 1.ª Comissão, verifica-se que:

a) Foi elaborado com fundamento no n.º4, do artigo 273, da CRM.

135. É que o artigo 272, (autarquias locais) da CRM, limita-se a definir o que são as autarquias locais, deixando a delimitação territorial à sua regulamentação, que aparece logo no artigo seguinte (273-categorias das autarquias locais).

136. O seu n.º1, determina que as autarquais locais são o município e a povoação, estabelecendo nos números 2 e 3, a sua delimitação geográfica.

137. Daí que, se conclua que o n.º 4, deste artigo 273, da CRM abre a porta a outras categorias de autarquias locais, superiores ou inferiores ao município ou povoação, sem quaisquer limites, quer territoriais ou de qualquer outra natureza.

138. E onde a Constituição não limita, não pode o legislador ordinário fazê-lo, sob pretexto algum.

139. No espírito do legislador constituinte, equivale dizer que, a lei que criar outro tipo de categoria autárquica, estabelece a sua designação e define os limites do seu território (artigo 274, da CRM).

140. No caso do PAP, a autarquia local a criar é “autarquia provincial” (artigo 1, n.º1), e corresponde a circunscrição territorial da respectiva província (artigo 1, n.º2).

141. De notar que tendo como fundamento o já citado n.º4, do artigo 273, da CRM, as autarquias a criar podiam ter uma outra designação, como por exemplo regiões autónomas ou regioes administrativas, tudo dependendo do alcance que se pretendesse dar às referidas autarquias locais.

142. A CRM, não impede que tal aconteça, pois o artigo de que vimos tratando teve como o artigo 236, da Constituição da República Portuguesa que, para além do município e freguesia, prêve a existência de regiões adminstrativas (n.º1).

b) O PAP não viola a unidade do Estado moçambicano.

143. No artigo 8, a CRM estabelece que “A República de Moçambique é um Estado unitário, que respeita na sua organização os princípios da autonomia das autarquias locais”.

144. Tendo em conta a norma contida no referido artigo 8, da CRM, o PAP é conforma-se com a CRM, pois a autonomia autárquica não é incompatível com a unidade nacional.

145. Aliás, se assim fosse, as actuais autarquias de município, seriam inconstitucionais, pois, gozam de autonomia, nos termos do artigo 7, da Lei n.º 2/97, de 18 de Fevereiro.

c) O PAP também não viola o princípio da igualdade previsto no artigo 35 da CRM

146. Com efeito, o princípio de igualdade não deve confundir-se como sendo um princípio da unanimidade.

147. O princípio da igualdade impõe a obrigação de dar tratamento igual a situações que sejam, juridicamente, iguais, e a obrigação de dar tratamento diferenciado a situações diferentes.

148. Proíbe a descriminação positiva ou negativa em situações jurídicas iguais.

149. Por isso, criar apenas 6 autarquias provinciais no país não é inconstitucional, pois, o artigo 274, da CRM, não impõe que se criem, de uma só vez, autarquias locais de cidade, vila ou outras, em todo o país.

150. Aliás, actualmente, a criação de autarquias de município vem obedecendo o princípio do gradualismo, o mesmo que se propõe no PAP.

d) O PAP nos termos do artigo 275, da CRM, prêve dois órgãos, sendo um deliberativo, a Assembleia de Província e outro executivo, o Conselho Provincial, dirigido por um Presidente eleito por sufrágio universal, directo, igual, secreto, pessoal é periódico dos cidadãos residentes, na respectiva circuscrição territorial.

e) As Autarquias Provinciais terão património e finanças próprios, nos termos do artigo 276, da CRM, e, estão sujeitas à tutela do Estado, nos termos do artigo 277, também da CRM.

f) O PAP seguiu a filosofia da Lei n.º 2/97, de 18 de Fevereiro, que cria as autarquias de município e povoação.

151. Não fere, de modo algum, nenhum dispositivo da Constituição da República de Moçambique.

152. O PAP é pertinente e tem mérito, recomendando a sua aprovação pelo Plenário da Assembleia da República. Pois, visa garantir a democratização do país, criando condições objectivas para a paz efectiva e duradora, colocando acima de tudo os superiores interesses do nosso povo.

153. É estranho e nunca aconteceu na história da Assembleia da República Multipartidária que as Comissões Especializadas recusem proceder melhoramentos, emendas e alterações no projecto ou proposta de lei submetidos para a sua apreciação. Aqui, queremos referir que o grupo parlamentar da Bancada Parlamentar da FRELIMO, na Comissão, recusou apreciar artigo por artigo o Projecto das Autarquias Provinciais usando de forma indevida a sua maioria parlamentar, abrindo, deste modo, um precedente jamais visto na Magna Casa do Povo. Dado que o Proponente aceitou acolher todas as emendas.

154. Este procedimento visa manietar a Comissão dos Assuntos Cosntitucionais, Direitos Humanos e de Legalidade.

155. Outrossim, o parecer produzido corresponde 90%, cópia literal das contribuições da faculdade de Direito, ordem dos Advogados de Moçambique, bem como do Ministério da Economia e Finanças pelo que nos distanciamos.

156. No nosso entendimento, pedir contribuições não significa limitar fazer copy and past das mesmas. Se esta metodologia prevalecer teremos uma Comissão dos Assuntos Constitucionais, Direitos Humanos e de Legalidade condenada ao descrédito. Já se fala de boca cheia, que a Assembleia da República é apenas uma caixa ressonância, uma instituição para carimbar posições formuladas no seu exterior e esta prática seria a simples confirmação destas percepções.

157. Concluindo, reiteramos a necessidade da aprovação urgente do Projecto das Autarquias Provinciais dada a sua relevância e oportunidade para a sociedade moçambicana e para o país.

c) Posicionamento do Grupo Parlamentar da FRELIMO

158. O posicionamento do Grupo Parlamentar da Bancada da FRELIMO na Comissão dos Assuntos Constitucionais Direitos Humanos e da Legalidade, na análise do Projecto Lei das Autarquias Provinciais, tomou como base os seguintes instrumentos legais: Constituição da República de Moçambique (CRM) e as leis n.° 2/97, de 18 de Fevereiro - Lei das Autarquias Locais; n.° 8/2003, de 19 de Maio - Lei dos Órgãos Locais do Estado; n.° 1/2008, de 16 de Janeiro – Lei das Finanças Autárquicas; e n.° 5/2007, de 9 de Fevereiro Lei das Assembleias Provinciais.

159. Da apreciação feita, entendemos, que:

i) Com o Projecto, a Bancada da RENAMO tem por objectivo essencial governar nas províncias onde considera que ela e seu candidato às eleiçoes presidenciais tiveram maior número de votos, como forma de reduzir, no seu entender, os focos da tensão política derivada da sua rejeição dos resultados eleitorais;

ii) As propostas apresentadas, no concernente à organização da administração pública, violam os limites definidos pelo princípio do Estado unitário nos termos do artigo 8, da Constituição da República;

iii) As normas para a organização da administração pública estão definidas em diversos instrumentos legais com particular destaque para a Constituição da República, a Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro - Lei das Autarquias Locais, e a Lei nº 8/2003, de 19 de Maio - Lei dos Órgãos Locais do Estado;

iv) Está fora da previsão constitucional qualquer descentralização político-administrativa, que atribua às autarquias poderes de tomar decisões de política geral referente ao território sob sua jurisdição;

v) A autonomia das autarquias não se confunde com a soberania nem independência, ela diz respeito à gestão dos interesses das respectivas comunidades locais, e disto resulta incólume que as competências a atribuir a estes entes serão próprias e exclusivas, proporcionais ou necessárias para satisfazer o interesse das respectivas populações;

vi) Os artigos 12, 15 e seguintes do Projecto em apreço referem-se à Assembleia da Província, mas não se diz se esta é ou será a assembleia da autárquica provincial. Contudo, pela forma como é apresentada, pretende-se que ela seja um Órgão do Poder Local de Estado, mas não se refere como será feita a transição em relação às actuais assembleias provínciais, consagradas no artigo 142, da Constituição da República, como órgãos de representação democrática não integradas no poder local;

vii) A arquitectura apresentada pelo Projecto implica, a derrogação das actuais assembleias provinciais e, consequentemente, a revogação do regime legal estabelecido pela Lei n.º 5/2007, de 9 de Fevereiro, Lei das Assembleias Provinciais;

viii) Dispõe as alíneas a) e b) do número 2 do artigo 65, do Projecto que “Até à realização das eleições para as autarquias de nível provincial, as assembleias provinciais são compostas pelos membros das respectivas assembleias provinciais eleitas nas eleições de 15 de Outubro de 2014 e os presidentes dos conselhos provinciais são designados pelo candidato mais votado nas eleições presidenciais de 15 de Outubro de 2014 e ....”;

ix) Estas propostas constituem uma afronta à natureza das eleições realizadas em 15 de Outubro de 2014 e sobre o regime de designação dos órgãos das autarquias locais, nos termos do número 3 do artigo 275 da Constituição da República de Moçambique;

x) As Eleições Gerais e para as Assembleias Provinciais realizadas a 15 de Outubro de 2014 visavam legitimar o Presidente da República, e não alguma figura que se chame de candidato mais votado na Província; os Deputados da Assembleia da República e os Membros das Assembleias Provinciais e não os órgãos de uma “autarquia provincial” inexistente no momento da realização das referidas eleições;

xi) Os órgãos das autarquias locais, como estabelece a Constituição, não são designados por nomeação, mas sim por eleição, o que viola a norma constitucional;

xii) O único lugar em que a Constituição da República reserva ao segundo candidato mais votado nas eleições gerais é a de membro do Conselho de Estado, conforme alínea i) do número 2 do artigo 164 da Constituição da República e, nos termos da legislação ordinária, a Lei que estabelece o estatuto específico, em termos de direitos e regalias de âmbito pessoal e não para governar parte do território nacional.

160. Nestes termos o Grupo Parlamentar da FRELIMO considera que:

1. O projecto de lei sobre o Quadro Institucional das Autarquias Provinciais é incongruente e inoportuno pois preconiza a criação de autarquias provinciais quando o País está empenhado na consolidação de municípios, e nos estudos para a implantação de autarquias de povoação consideradas prioritárias para a aproximação da administração pública aos cidadãos.

2. A autonomia da autarquia provincial evocada no projecto é anunciada de forma genérica, enquanto na lei o quadro das autarquias locais, a autonomia está definida de forma específica. Uma autonomia genérica entende-se por uma autonomia ilimitada, dando lugar, de forma dissimulada às chamadas Regiões Autónomas, em manifesta violação ao que vai disposto no artigo 8 da Constituição da República de Moçambique, relativamente à autonomia das autarquias.

3. A criação de outras categorias de autarquias locais esvazia a natureza das autarquias locais estabelecida no número 2 do artigo 272 da citada Lei Mãe.

4. Na prática, a criação de Autarquias Provinciais vai resultar na extinção das autarquias já existentes nestas províncias, violando o estabelecido no artigo 274 da Constituição da República e,

5. Em suma o Projecto é inconstitucional pois, para além dos considerandos apresentados, o princípio da subordinação das autarquias locais inferiores às preconizadas “autarquias provinciais”, não tem amparo constitucional, pois o nosso ordenamento jurídico não admite a subordinação entre autarquias.

161. O Grupo Parlamentar da FRELIMO na Comissão reitera que a FRELIMO é pela Paz, Paz, Paz em Moçambique. O Grupo da FRELIMO na 1.ª Comissão reconhece, valoriza e respeita a importância e a necessidade do aprofundamento da Democracia e do alargamento da Descentralização em curso no Pais. Contudo, considera que o processo deve ter sempre como base e como baliza a CRM.

162. Neste sentido, o Grupo Parlamentar da FRELIMO na Comissão dos Assuntos Constitucionais, Direito Humano e de Legalidade recomenda ao plenário a apreciação negativa, do Projecto de Lei das do Quadro das Autarquias Provinciais.

III. CONCLUSÃO

163. O Projecto de Lei atinente ao Quadro Institucional das Autarquias Provinciais cria um vazio legal na organização e funcionamento dos órgãos do Estado pois:

 Elimina os princípios constitucionais de organização territorial administrativa constante do artigo 7 da Constituição da República;

 Elimina os princípios da desconcentração, da unidade de acção e dos poderes de direcção do Governo, previstos nos artigos 250 e 263 ambos da Constituição da República;

 Elimina os Órgãos Locais do Estado e integra-os na autarquia, violando o artigo 262 da Constituição da República que estabelece que “Os órgãos locais do Estado têm como função a representação do Estado ao nível local para a administração e o desenvolvimento do respectivo território e contribuem para a integração e unidade nacionais”;

 Revoga tacitamente a Lei nº 8/2003, de 19 de Maio, relativa aos Órgãos Locais do Estado.

164. O Projecto de Lei em apreço altera a forma, organização e funcionamento do Estado, pois preconiza uma descentralização política, contrariando o paradigma da descentralização previsto na CRM que preconiza a descentralização administrativa, conforme resulta da conjugação dos artigos 6, 7, 8, 11, 250, 260, 262, 263, 271 e 292 da CRM.

165. O Projecto de lei não se conforma com os objectivos do Poder Local, estabelecidos no artigo 271 da CRM, pela tentativa de atribuir à dimensão de uma província, o Eestatuto de uma comunidade local,pois põe em causa o princípio da desconcentração do Poder Central do Estado, manifesto nos órgãos locais do Estado, e no caso concreto, no poder executivo dos governos provinciais previsto no artigo 141, conjugado com o artigo 262 e nºs 1 e 2 do artigo 263, todos da CRM, pela tentativa de retirar os poderes do executivo e transferir ao poder local, procurando desagregar o Estado.

166. O Projecto de Lei em apreço encerra conflitos insanáveis entre os órgãos da autarquia provincial e os órgãos locais do Estado e os órgãos das autarquias locais.

167. No que se refere ao sufrágio universal, constata-se, que a criação de autarquias provinciais com base nas eleições gerais de 15 de Outubro de 2015 constitui uma violação de um direito fundamental do cidadão, nomeadamente o previsto no artigo 73, da CRM, pois o voto dos cidadãos tinha um objectivo determinado legalmente e não a finalidade superveniente que a proposta apresentada pretende agora atribuir. De acordo com o artigo 56, n.º 4, da CRM, este acto constitui uma restrição ao direito do voto, que nos termos da mesma norma não pode ter efeito retroactivo, pelo que a Assembleia da República não tem legitimidade nem competência para repescar os resultados das eleições de 15 de Outubro último para legitimar a criação de órgãos supervenientes.

168. A Comissão dos Assuntos Constitucionais, Direitos Humanos e de Legalidade é pela paz, estabilidade política e bem estar dos moçambicanos por isso defende que, a solução de diferendos políticos deve ser encontrada no espírito do diálogo dentro do quadro constitucional vigente no País.

169. A Comissão dos Assuntos Constitucionais, Direitos Humanos e de Legalidade considera que havendo soluções políticas supraconstitucionais devem ser atendidas ao nível de uma revisão constitucional, pois nos termos do disposto no n.º 3, do artigo 2, da CRM, o Estado subordina-se à Constituição e funda-se na legalidade e as normas constitucionais prevalecem sobre todas as restantes normas do ordenamento jurídico conforme dispõe o n.º 4, do artigo 2, da CRM.

170. A Comissão dos Assuntos Constitucionais, Direitos Humanos e de Legalidade entende que a descetralização é um processo necessário e fundamental com vista a elevar cada vez mais a participação das comunidades locais na governação e desenvolvimento locais.

171. A Comissão dos Assuntos Constitucionais, Direitos Humanos e de Legalidade entende que, havendo uma vontade política para aprofundar a descentralização, de modo a alterar as formas de acesso e exercício do poder político, a forma do Estado, o Sistema eleitoral, o Sistema do Governo deve ser em sede de uma revisão constitucional precedida de uma ampla consulta nacional e um debate estruturado, e alargado, envolvendo os Partidos Políticos e todas as forças vivas da sociedade civil no quadro do regime jurídico fixado pelo artigo 292, da CRM.

172. Neste sentido a Comissão dos Assuntos Constitucionais, Direitos Humanos e de Legalidade recomenda ao plenário a apreciação negativa, do Projecto de lei Quadro

das Autarquias Provinciais, por estar enfermado de vícios insanáveis de inconstitucionalidade e de ilegalidades.

III. ADOPÇÃO

O presente parecer foi analisado em plenária da Comissão dos Assuntos Constitucionais, Direitos Humanos e de Legalidade nas Sessões Ordinárias dos dias 28 e 29 de Abril, depois de lido e achado conforme, foi adoptado e subscrito pelos Deputados:

1. Edson da Graça Francisco Macúacua – Presidente ____________________,

2. Isequiel Molde Gusse– Relator ___________________________________,

3. Manuel Vasconcelos E. M. Maria - Vice-Presidente __________________,

4. António Augusto Eduardo Namburete- Vice-Relator __________________,

5. Edmundo Galiza Matos Júnior ____________________________________,

6. Hélder Ernesto Injojo ___________________________________________,

7. Agostinho Gomes Chipindula_____________________________________,

8. Patrício M´pangai______________________________________________,

9. Afonso Lopes Nipero ___________________________________________,

10. Esmeralda Aurélio Mutemba ____________________________________,

11. João Catemba Chacuamba_______________________________________,

12. Saimone Muhambi Macuiana ____________________________________,

13. Maria Angelina Dique Enoque ___________________________________,

14. Rafael António de Sousa Gusmão _________________________________,

15. Carlos Manuel Simbi ___________________________________________,

16. Laurinda Sílvia Pedro António Cheia______________________________,

17. Jovial Setina Mutombene Marengue da Cruz ________________________.

V. VOTO VENCIDO

Votaram vencidos, pelas razões aduzidas a folhas 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52 e 53 do presente parecer, os seguintes Deputados dos Grupos Parlamentares da RENAMO e do MDM, na Comissão:

1. Isequiel Molde Gusse;

2. António Augusto Eduardo Namburete;

3. Saimone Muhambi Macuiana;

4. Maria Angelina Dique Enoque;

5. Rafael António de Sousa Gusmão;

6. Carlos Manuel Simbi; e

7. Laurinda Sílvia Pedro António Cheia.

Assembleia da República, Maputo, aos 29 de Abril de 2015

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